自然資函〔2020〕71號《自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》

自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函








自然資函〔2020〕71號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府：

經(jīng)過60多年建設(shè)，我國自然保護區(qū)在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但部分自然保護區(qū)范圍劃定和功能分區(qū)不夠科學合理，與其他自然保護地交叉重疊，歷史遺留問題較多，管控措施針對性操作性不強，各種矛盾沖突尖銳，迫切需要對自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)進行一次優(yōu)化調(diào)整，同時對各類自然保護地進行整合優(yōu)化。根據(jù) 《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，現(xiàn)就自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)調(diào)整前期有關(guān)事項通知如下：

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持問題導向，解決矛盾沖突，科學界定自然保護區(qū)范圍，優(yōu)化功能分區(qū)，細化管控措施，加強和改進自然保護區(qū)管理，確保重要生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到有效保護，筑牢國家生態(tài)安全屏障。

（二）基本原則

1.科學評估，合理調(diào)整。以生物多樣性評估為基礎(chǔ)，建立科學評價體系，著眼解決現(xiàn)實矛盾沖突和歷史遺留問題，為確定合理的優(yōu)化調(diào)整方案做好準備。

2.應劃盡劃，應保盡保。保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性，劃入與調(diào)出相結(jié)合，將應該保護的地方都保護起來，謀劃新設(shè)一批自然保護區(qū)等自然保護地。

3.實事求是，簡便易行。不預設(shè)自然保護區(qū)面積，簡化功能分區(qū)，采取差別化管控措施，對生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等逐步退出設(shè)置過渡期，依法加強產(chǎn)權(quán)保護，穩(wěn)妥推進。

4.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好銜接。結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，銜接三條控制線劃定，與生態(tài)保護紅線評估調(diào)整同步開展，與永久基本農(nóng)田核實整改協(xié)調(diào)推進，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

二、解決突出問題

做好自然保護區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作，必須堅持強化保護，從實際出發(fā)，著力解決好自然保護區(qū)內(nèi)存在的現(xiàn)實矛盾沖突和歷史遺留問題，主要包括：

（一）空間布局亟需完善。我國現(xiàn)有的自然保護區(qū)都是基于地方申請設(shè)立的，頂層設(shè)計不夠，生態(tài)系統(tǒng)保護不夠完善和系統(tǒng)。一些重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、野生動物重要棲息地、珍稀瀕危野生動植物原生地尚未納入自然保護區(qū)，特別是海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和水生生物保護不足，海洋類型自然保護地內(nèi)的海洋保護面積占我國管轄海域面積的4％左右，與保護目標仍有明顯差距。同時，自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)、森林公園等各類自然公園交叉重疊，多頭管理，多塊牌子。一些市、縣級自然保護區(qū)設(shè)立程序不規(guī)范，無法實際落地。

（二）歷史遺留問題突出。經(jīng)初步統(tǒng)計，僅國家級自然保護區(qū)內(nèi)就有城市建成區(qū)29個（2個位于核心區(qū)），建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū) 531個（72個位于核心區(qū)），人口約400萬（核心區(qū)約40萬人），耕地146萬公頃（核心區(qū)17.9萬公頃），其中永久基本農(nóng)田92.8萬公頃（核心區(qū)8.3萬公頃），永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護紅線交叉重疊，原住居民生產(chǎn)生活與保護管理矛盾突出。

（三）現(xiàn)實矛盾沖突尖銳。目前，僅國家級自然保護區(qū)內(nèi)就有探礦權(quán)1855個，重疊面積約69107平方公里；采礦權(quán)782個，重疊面積2421平方公里，礦產(chǎn)資源開發(fā)與自然保護區(qū)管理沖突明顯。國家和地方一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如高速公路、鐵路、水利工程建設(shè)，自然保護區(qū)內(nèi)原有交通干線道路升級改造、防洪設(shè)施建設(shè)和維護，邊境地區(qū)各族群眾守土守邊修筑設(shè)施，以及軍事設(shè)施建設(shè)等受到限制。一些自然保護區(qū)內(nèi)航道航運等水域活動，與水生動物活動區(qū)域交叉重疊，管理難度加大。

（四）科學化精細化管理有待加強。長期以來，自然保護區(qū)功能分區(qū)不夠準確，核心區(qū)和緩沖區(qū)管理強度和管理規(guī)定基本一致，無明顯差異。自然保護區(qū)內(nèi)分區(qū)管控措施針對性操作性不強，未能按不同保護對象、不同保護區(qū)類型、不同人類活動實行分區(qū)分類科學有效管理。

三、科學調(diào)整范圍

（一）自然保護區(qū)周邊生態(tài)保護價值高、生物多樣性豐富以及保持生態(tài)系統(tǒng)完整性的區(qū)域，應調(diào)入自然保護區(qū)范圍。

（二）自然保護區(qū)核心保護區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，一般控制區(qū)內(nèi)的根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。將城市建成區(qū)調(diào)出自然保護區(qū)范圍。

（三）經(jīng)科學評估，可將成片集體人工商品林調(diào)出自然保護區(qū)范圍，但以下情形除外：①重要江河干流源頭、兩岸；②重要濕地和水庫周邊；③距離國界線10公里范圍內(nèi)的林地；④荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)；⑤沿海防護林基干林帶。

（四）自然保護區(qū)設(shè)立前存在的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等，可以調(diào)出自然保護區(qū)范圍；自然保護區(qū)設(shè)立后，違規(guī)審批建設(shè)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等，追究相關(guān)部門和有關(guān)人員的責任，經(jīng)科學評估后，根據(jù)對生態(tài)功能影響，確定是否退出或調(diào)整自然保護區(qū)范圍。其中，占用主要保護對象重要棲息地、繁殖地、遷徙通道以及位于國際重要濕地、世界自然遺產(chǎn)范圍內(nèi)的部分，原則上應退出自然保護區(qū)范圍。違規(guī)審批但尚未建成的，原則上退出自然保護區(qū)范圍。

（五）國家公園設(shè)立后，在相同區(qū)域不再保留原自然保護區(qū)等自然保護地，納入國家公園管理；未劃入的經(jīng)科學評估后，可以保留、撤銷，或合并為自然保護區(qū)，也可整合設(shè)立自然公園，但要嚴格控制，防止人為降低保護強度和改變保護性質(zhì)。

（六）國家級和省級自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護地交叉重疊時，原則上保留國家級和省級自然保護區(qū)，無明確保護對象、無重要保護價值的省級自然保護區(qū)經(jīng)評估后可轉(zhuǎn)為自然公園。

（七）市、縣級自然保護區(qū)經(jīng)評估論證后可晉升為省級自然保護區(qū)；確實無法實際落地、無明確保護對象、無重要保護價值的，可轉(zhuǎn)為自然公園，或不再保留。

（八）自然公園根據(jù)資源稟賦和自然特征設(shè)立，原森林、濕地、地質(zhì)、海洋、沙漠公園以及以自然景觀為主要保護對象的原風景名勝區(qū)經(jīng)科學評估后轉(zhuǎn)為自然公園。原海洋特別保護區(qū)轉(zhuǎn)為海洋自然保護區(qū)或海洋自然公園?？稍诓菰?、冰川等功能分明、資源稟賦高的區(qū)域新設(shè)一批自然公園。水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地納入自然公園管理。

自然公園名稱統(tǒng)一規(guī)范為“（風景、森林、濕地、地質(zhì)、海洋、沙漠、草原、冰川等）自然公園”，做到一個保護地一塊牌子。

（九）其他經(jīng)科學評估后需要調(diào)整的情況。

（十）自然保護區(qū)范圍調(diào)整以省級行政區(qū)域為單元，統(tǒng)籌平衡增減面私，一般應保證省域范圍自然保護地面積不減少。如有客觀原因?qū)е旅娣e出現(xiàn)較大幅度變化時，應向國務院報告，經(jīng)批準后方可調(diào)整。

四、完善功能分區(qū)

自然保護區(qū)功能分區(qū)由核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)轉(zhuǎn)為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)。

（一）由于原自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)管控要求基本接近，故一般情況下，將自然保護區(qū)原核心區(qū)和原緩沖區(qū)轉(zhuǎn)為核心保護區(qū)，將原實驗區(qū)轉(zhuǎn)為一般控制區(qū)。

（二）自然保護區(qū)原實驗區(qū)內(nèi)無人為活動且具有重要保護價值的區(qū)域，特別是國家和省級重點保護野生動植物分布的關(guān)鍵區(qū)域、生態(tài)廊道的重要節(jié)點、重要自然遺跡等，也應轉(zhuǎn)為核心保護區(qū)。

（三）自然保護區(qū)原核心區(qū)和原緩沖區(qū)有以下情況，可調(diào)整為一般控制區(qū)：自然保護區(qū)設(shè)立之前就存在的合法水利水電等設(shè)施；歷史文化名村、少數(shù)民族特色村寨和重要人文景觀合法建筑，包括有歷史文化價值的遺址遺跡、寺廟、名人故居、紀念館等有紀念意義的場所。

五、細化管控要求

（一）核心保護區(qū)

除滿足國家特殊戰(zhàn)略需要的有關(guān)活動外，原則上禁止人為活動。但允許開展以下活動：

1 .管護巡護、保護執(zhí)法等管理活動，經(jīng)批準的科學研究、資源調(diào)查以及必要的科研監(jiān)測保護和防災減災救災、應急搶險救援等。

2.因病蟲害、外來物種入侵、維持主要保護對象生存環(huán)境等特殊情況，經(jīng)批準，可以開展重要生態(tài)修復工程、物種重引入、增殖放流、病害動植物清理等人工干預措施。

3.根據(jù)保護對象不同實行差別化管控措施：

（1）保護對象棲息地、覓食地與人類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活息息相關(guān)的自然保護區(qū)，經(jīng)科學評估，在不影響主要保護對象生存、繁衍的前提下，允許當?shù)鼐用駨氖抡５纳a(chǎn)、生活等活動。保留一定數(shù)量的耕地，允許開展耕種、灌溉活動，但應禁止使用有害農(nóng)藥。

（2）保護對象為水生生物、候鳥的自然保護區(qū)，應科學劃定航行區(qū)域，航行船舶實行合理的限速、限航、低噪音、禁鳴、禁排管理，禁止過駁作業(yè)、合理選擇航道養(yǎng)護方式，確保保護對象安全。

（3）保護對象為遷徙、洄游、繁育野生動物的自然保護區(qū)，在野生動物非棲息季節(jié)，可以適度開展不影響自然保護區(qū)生態(tài)功能的有限人為活動。

（4）保護對象位于地下的自然遺跡類自然保護區(qū)，可以適度開展不影響地下遺跡保護的人為活動。

4.暫時不能搬遷的原住居民，可以有過渡期。過渡期內(nèi)在不擴大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模的情況下，允許修繕生產(chǎn)生活以及供水設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖等活動。

5.已有合法線性基礎(chǔ)設(shè)施和供水等涉及民生的基礎(chǔ)設(shè)施的運行和維護，以及經(jīng)批準采取隧道或橋梁等方式（地面或水面無修筑設(shè)施）穿越或跨越的線性基礎(chǔ)設(shè)施，必要的航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河勢控制、河道整治等活動。

6.已依法設(shè)立的鈾礦礦業(yè)權(quán)勘查開采；已依法設(shè)立的油氣探礦權(quán)勘查活動；已依法設(shè)立的礦泉水、地熱采礦權(quán)不擴大生產(chǎn)規(guī)模、不新增生產(chǎn)設(shè)施，到期后有序退出；其他礦業(yè)權(quán)停止勘查開采活動。

7.根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)和與鄰國簽署的國界管理制度協(xié)定（條約）開展的邊界通視道清理以及界務工程的修建、維護和拆除工作；根據(jù)中央統(tǒng)一部署在未定界地區(qū)開展旨在加強管控和反蠶食斗爭的各種活動。

（二）一般控制區(qū)

除滿足國家特殊戰(zhàn)略需要的有關(guān)活動外，原則上禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動。僅允許以下對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動：

1.核心保護區(qū)允許開展的活動。

2.零星的原住居民在不擴大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，允許修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖等活動。

3.自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法，包括水文水資源監(jiān)測和涉水違法事件的查處等，災害風險監(jiān)測、災害防治活動。

4.經(jīng)依法批準的非破壞性科學研究觀測、標本采集。

5.經(jīng)依法批準的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護活動。

6.適度的參觀旅游及相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)。

7.必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運行維護；已有的合法水利、交通運輸?shù)仍O(shè)施運行和維護。

8.戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)遠景調(diào)查等公益性工作；已依法設(shè)立的油氣采礦權(quán)在不擴大生產(chǎn)區(qū)域范圍，以及礦泉水、地熱采礦權(quán)在不擴大生產(chǎn)規(guī)模、不新增生產(chǎn)設(shè)施的條件下，繼續(xù)開采活動；其他礦業(yè)權(quán)停止勘查開采活動。

9.確實難以避讓的軍事設(shè)施建設(shè)項目及重大軍事演訓活動。

六、加強組織領(lǐng)導

自然保護區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作，任務重、情況復雜、涉及面廣，各?。▍^(qū)、市）要切實提高政治站位，加強組織領(lǐng)導，堅持科學態(tài)度，嚴密組織實施，做到應保盡保，應劃盡劃，進一步強化自然保護地管理。自然資源部、國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）應會同生態(tài)環(huán)境部等有關(guān)部門加強對地方指導監(jiān)督，督促地方抓緊編制形成自然保護區(qū)調(diào)整預案，推動優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作科學、規(guī)范、有序開展。調(diào)整預案經(jīng)省（區(qū)、市）人民政府同意后，由各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門、林業(yè)和草原主管部門聯(lián)合報自然資源部、國家林業(yè)和草原局。








 

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