農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的意見》

農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、財政部、國土資源部、國務院法制辦、國家檔案局

關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的意見

農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號

按照2015年中央1號文件和《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)〈關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕61號）有關精神要求，現(xiàn)就認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作提出如下意見。

一、進一步統(tǒng)一思想認識

以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，近年來，各地圍繞堅持和完善這一制度，按照有關法律政策要求，積極開展土地承包管理服務工作，保持了現(xiàn)有土地承包關系的穩(wěn)定，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、維護農(nóng)村穩(wěn)定奠定了堅實的制度基礎。但是，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入發(fā)展，因歷史原因形成的承包地塊面積不準、四至不清等問題逐漸顯現(xiàn)，成為制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和“四化”同步發(fā)展的突出問題，必須高度重視，認真加以解決。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證是集中開展的土地承包經(jīng)營權登記，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護農(nóng)民土地權益、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎性工作，事關農(nóng)村長遠發(fā)展和億萬農(nóng)民切身利益。開展這項工作，有利于強化對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的物權保護，穩(wěn)定農(nóng)民土地經(jīng)營的預期，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入；有利于保持土地承包關系穩(wěn)定，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，促進土地經(jīng)營權流轉，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；有利于完善農(nóng)村社會管理，妥善解決土地承包的突出問題，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。各地區(qū)、各部門要進一步統(tǒng)一思想認識，站在戰(zhàn)略和全局的高度，把它作為全面深化農(nóng)村改革的重要任務，作為一件非做不可，必須做好的大事，從農(nóng)村的實際出發(fā)，深刻認識開展土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的重大意義，自覺把思想和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來，以高度的政治責任感和歷史使命感做實做細這項工作。

二、進一步明確總體要求

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，必須準確把握中央關于全面深化農(nóng)村改革的精神，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，按照保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、民主協(xié)商、因地制宜的原則，采取中央統(tǒng)一部署、地方全面負責的辦法，積極穩(wěn)妥地推進。要通過確權登記頒證，解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，為開展土地經(jīng)營權流轉、調(diào)處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據(jù)；要通過確權登記頒證，建立涉及土地承包經(jīng)營權的設立、轉讓、互換、變更、抵押等內(nèi)容的登記制度，確認農(nóng)戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利，強化對土地承包經(jīng)營權的物權保護；要通過確權登記頒證，建立健全土地承包經(jīng)營權信息應用平臺，實現(xiàn)對土地承包合同、登記簿和權屬證書管理的信息化，加強土地承包經(jīng)營權確權登記成果的應用，方便群眾查詢，利于服務管理，更好地服務于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設。

各地要按照中央要求，在穩(wěn)步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。要結合當?shù)貙嶋H，科學制定工作方案，明確時間表和路線圖，先易后難，試點先行，分期分批地推進，既不能急于求成，也不要等待觀望，確保進度服從質(zhì)量。對一些試點工作有基礎的地區(qū)，要認真總結經(jīng)驗，加強監(jiān)督檢查，抓緊健全制度，為整體推開創(chuàng)造條件；對一些先期已開展過確權登記頒證工作的地方，可以對照這次土地承包經(jīng)營權確權登記頒證要求，本著缺什么、補什么的原則進行完善；對一些少數(shù)民族及邊疆地區(qū)，可以在確保社會穩(wěn)定的前提下，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，合理安排時間進度。

2015年繼續(xù)擴大試點范圍，在2014年進行3個整省和27個整縣試點的基礎上，再選擇江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個?。▍^(qū)）開展整省試點。其他省（區(qū)、市）根據(jù)本地情況，擴大開展以縣為單位的整體試點。

三、進一步把握政策原則

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，政策性、專業(yè)性強，既要解決問題，又要防止引發(fā)矛盾，必須把握好政策原則，得到群眾認可，經(jīng)得起歷史檢驗。

（一）堅持穩(wěn)定土地承包關系。開展土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，是對現(xiàn)有土地承包關系的進一步完善，不是推倒重來、打亂重分，不能借機調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。要以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為依據(jù)確認承包地歸屬。對個別村部分群眾要求調(diào)地的，按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，慎重把握、妥善處理。對于確因自然災害毀損等原因，需要個別調(diào)整的，應當按照法定條件和程序調(diào)整后再予確權。

（二）堅持以確權確地為主。土地承包經(jīng)營權確權，要堅持確權確地為主，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍，堅持農(nóng)地農(nóng)用。對農(nóng)村土地已經(jīng)承包到戶的，都要確權到戶到地。實行確權確股不確地的條件和程序，由省級人民政府有關部門作出規(guī)定，切實保障農(nóng)民土地承包權益。不得違背農(nóng)民意愿，行政推動確權確股不確地，也不得簡單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強迫不愿確股的農(nóng)民確股。

（三）堅持依法依規(guī)有序操作。按照物權法定精神，嚴格執(zhí)行《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)部制發(fā)的相關規(guī)范和標準，開展土地承包經(jīng)營權調(diào)查，完善承包合同，建立登記簿，頒發(fā)權屬證書，確保登記成果完整、真實、準確。對確權登記頒證中的爭議，有法律政策規(guī)定的，依法依政策進行調(diào)處。對于一些疑難問題，在不違背法律政策精神的前提下，通過民主協(xié)商妥善處理。權屬爭議未解決的，不進行土地承包經(jīng)營權確權登記頒證。加強土地承包經(jīng)營權確權登記頒證成果的保密管理，保護土地承包權利人的隱私。

（四）堅持以農(nóng)民群眾為主體。農(nóng)民群眾主動參與、積極配合是搞好土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的關鍵。要做深入細致的宣傳、動員和解釋工作，讓農(nóng)民充分了解確權登記頒證工作的目的、意義、作用和程序要求，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，變“要我確權”為“我要確權”。特別要注意組織老黨員、老干部參與確權登記頒證工作，充分發(fā)揮他們熟悉情況、調(diào)解紛爭的積極作用。村組集體的土地承包經(jīng)營權確權登記頒證方案，要在本集體成員內(nèi)部充分討論，達成一致，切實做到農(nóng)民的事讓農(nóng)民自己做主。承包地塊面積、四至等表格材料要經(jīng)過農(nóng)戶簽字認可。對于外出不在家的農(nóng)戶，要采取多種方式及時通知到戶到人，充分保障其知情權、選擇權、決策權。

（五）堅持進度服從質(zhì)量。土地承包經(jīng)營權確權登記頒證是長久大計，不能怕麻煩、圖省事，必須做細做實，確保質(zhì)量。各地要根據(jù)實際，統(tǒng)籌安排資源，科學把握進度，分期分批，積極穩(wěn)妥推進。先抓好試點，及時發(fā)現(xiàn)問題，找到解決辦法，然后在總結經(jīng)驗的基礎上逐步擴大范圍，不搞齊步走，不強求百分之百。要實行全程質(zhì)量控制，把握關鍵環(huán)節(jié)，守好質(zhì)量關口。

（六）堅持實行地方分級負責。按照中央要求，地方各級尤其是縣鄉(xiāng)兩級對本行政區(qū)域內(nèi)的土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作全面負責。要強化屬地管理，層層落實責任。省級主要承擔組織領導責任；地市級主要承擔組織協(xié)調(diào)責任；縣鄉(xiāng)兩級主要承擔組織實施責任，是開展土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的關鍵主體，領導要親自掛帥、精心組織、全面落實。

四、進一步抓好重點任務

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，核心是確權，重點在登記，關鍵在權屬調(diào)查，各地要從實際出發(fā)，一個環(huán)節(jié)一個環(huán)節(jié)地做好工作。

（一）開展土地承包檔案資料清查。依據(jù)農(nóng)村土地所有權確權登記發(fā)證材料、土地承包方案、承包臺賬、承包合同、承包經(jīng)營權證書等相關權屬檔案資料進行清查整理、組卷，按要求進行補建、修復和保全，摸清承包地現(xiàn)狀，查清承包地塊的名稱、坐落、面積、四至、用途、流轉等原始記載；摸清農(nóng)戶家庭承包狀況，收集、整理、核對承包方代表、家庭成員及其變動等信息。有條件的地方，可以把檔案清查、整理與土地承包管理信息化結合起來，推進土地承包原始檔案管理數(shù)字化。

（二）開展土地承包經(jīng)營權調(diào)查。對農(nóng)村集體耕地開展土地承包經(jīng)營權調(diào)查，查清承包地權利歸屬。重點是做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，如實準確填寫發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表，制作調(diào)查結果公示表和權屬歸戶表。以農(nóng)村集體土地所有權確權登記結果為基礎，以第二次全國土地調(diào)查成果為依據(jù)，充分利用現(xiàn)有的圖件、影像等數(shù)據(jù)，繪制工作底圖、調(diào)查草圖，采用符合標準規(guī)范、農(nóng)民群眾認可的技術方法，查清農(nóng)戶承包地塊的面積、四至、空間位置，制作承包地塊分布圖。調(diào)查成果經(jīng)審核公示確認，作為土地承包經(jīng)營權確實權的現(xiàn)實依據(jù)。對公示內(nèi)容有異議的，進行補測核實。

（三）完善土地承包合同。根據(jù)公示確認的調(diào)查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經(jīng)營權的法定依據(jù)。對沒有簽訂土地承包合同的，要重新簽訂承包合同；對承包合同丟失、殘缺的，進行補簽、完善。實際承包面積與原土地承包合同、權屬證書記載面積不一致的，要根據(jù)本集體通過的土地承包經(jīng)營權確權登記頒證方案進行確權。屬于原承包地塊四至范圍內(nèi)的，原則上應確權給原承包農(nóng)戶。未經(jīng)本集體成員協(xié)商同意，不得將承包方多出的承包面積轉為其他方式承包并收取承包費。土地承包合同記載期限應以當?shù)亟y(tǒng)一組織二輪延包的時點起算，承包期為30年，本輪土地承包期限屆滿，按屆時的法律和保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的政策規(guī)定執(zhí)行。　

（四）建立健全登記簿。根據(jù)這次確權登記頒證完善后的承包合同，以承包農(nóng)戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權利歸屬，由縣級人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理機構建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權登記簿，作為今后不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎依據(jù)。登記簿應當記載發(fā)包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地塊的面積、坐落、界址、編碼、用途、權屬、地類及是否基本農(nóng)田，承包合同編號、成立時間、期限，權利的內(nèi)容及變化等。已經(jīng)建立登記簿的，補充完善相關登記信息；未建立的，要抓緊建立。承包農(nóng)戶自愿提出變更、注銷登記申請的，經(jīng)核實確認后，予以變更或注銷，并在登記簿中注明。

（五）頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書。根據(jù)完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包經(jīng)營權登記簿，在確保信息準確無誤、責任權利明確的基礎上，按規(guī)定程序和修訂后的土地承包經(jīng)營權證書樣本，向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書，原已發(fā)的土地承包經(jīng)營權權屬證書收回銷毀。承包經(jīng)營權證書載明的戶主或共有人，要體現(xiàn)男女平等的原則，切實保護婦女土地承包權益。實行確權確股不確地的，也要向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書，并注明確權方式為確權確股；承包方有意愿要求的，發(fā)包方可以向承包方頒發(fā)農(nóng)村集體的土地股權證。為與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作銜接，今后可按照“不變不換”的原則，承包農(nóng)戶可以自愿申請、免費換取與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記相銜接的證書，避免工作重復和資金浪費。抓緊研究制定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿冊和權屬證書辦法，在條件具備時實施。

（六）推進信息應用平臺建設。充分利用現(xiàn)有資源，完善、建立中央與地方互聯(lián)互通的土地承包經(jīng)營權信息應用平臺，并以縣級為單位建立土地承包經(jīng)營權確權登記頒證數(shù)據(jù)庫和土地承包經(jīng)營權登記業(yè)務系統(tǒng)，實現(xiàn)土地承包合同管理、權屬登記、經(jīng)營權流轉和糾紛調(diào)處等業(yè)務工作的信息化，避免重復建設和各自為政。以縣級土地承包經(jīng)營權確權登記結果和現(xiàn)有資源為基礎，逐級匯總，完善、建立中央和省地縣四級土地承包經(jīng)營權確權登記頒證數(shù)據(jù)匯總和動態(tài)管理制度。研究制定土地承包經(jīng)營權登記業(yè)務系統(tǒng)與不動產(chǎn)登記信息平臺的數(shù)據(jù)交換協(xié)議，與不動產(chǎn)登記信息平臺實現(xiàn)信息共享。

 (七)建立健全檔案管理制度。土地承包經(jīng)營權確權登記頒證過程中形成的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等文件材料，是對國家、社會有保存價值的重要憑證和歷史記錄。各地要按照農(nóng)業(yè)部、國家檔案局制發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證檔案管理辦法》，堅持統(tǒng)一領導、分級實施、分類管理、集中保管的原則，認真做好土地承包經(jīng)營權確權檔案的收集、整理、鑒定、保管、編研和利用等工作。檔案管理工作應當與土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作同步部署、實施、檢查和驗收，做到組織有序、種類齊全、保管安全，確保管有人、存有地、查有序。

五、進一步加強組織領導

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證事關重大，各地要強化組織領導，確保各項工作穩(wěn)步推進，把好事辦好。

（一）健全工作機制。各地要按照中央要求，建立健全黨委政府統(tǒng)一領導、部門分工協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合力推進。各有關部門要按照當?shù)攸h委政府的任務分工，認真履行好職責。農(nóng)業(yè)部門承擔牽頭職責，負責綜合協(xié)調(diào)、組織實施和工作指導；財政部門負責根據(jù)實際需要統(tǒng)籌安排相關資金，加強資金監(jiān)管；國土資源部門負責免費提供最新的全國土地調(diào)查和農(nóng)村集體土地所有權確權登記等成果，并配合做好土地承包經(jīng)營權確權登記頒證與不動產(chǎn)登記工作的有效銜接；農(nóng)村工作綜合部門負責研究有關政策；法制工作部門負責研究完善有關法律法規(guī)；檔案部門負責指導土地承包檔案管理。要加強村組土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的組織領導，切實發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織、村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能作用，動員和組織廣大農(nóng)民群眾積極參與到土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作中。

（二）加大宣傳培訓。采取多種形式，利用各種媒介，生動形象地開展宣傳活動，引導和營造穩(wěn)步推進土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的良好輿論氛圍和工作環(huán)境。根據(jù)當?shù)貙嶋H，編印土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的明白紙、宣傳冊，解讀政策，澄清疑惑，明確要求。創(chuàng)新宣傳方式方法，把貼標語、刷宣傳欄、寫公開信等傳統(tǒng)手段與電視、電話、廣播、網(wǎng)絡等現(xiàn)代手段相結合，融合群眾喜聞樂見的現(xiàn)場解答、戲曲表演等手段，擴大宣傳范圍，提高宣傳效果。加強培訓，形成具有專業(yè)素質(zhì)的政策指導隊伍、現(xiàn)場操作隊伍。要制定培訓計劃，編印培訓教材，培養(yǎng)師資，分層次、分對象開展培訓。創(chuàng)新培訓方式，把專家講解和現(xiàn)場教學有機結合，提高培訓的針對性和實用性，確保廣大基層干部和相關技術人員得到必要的培訓。

（三）嚴格資金管理。土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預算，中央財政給予補助。各地要切實強化土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作經(jīng)費管理，嚴格執(zhí)行預算法律法規(guī)及財政資金管理規(guī)定，努力降低工作成本，確保資金使用安全、高效。

（四）探索創(chuàng)新解決問題的方式方法。鼓勵各地從實際出發(fā)，探索解決土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作遇到的困難和問題。深入基層，深入群眾，深入實際，開展調(diào)查研究，及時掌握和反映土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作出現(xiàn)的新情況、新問題。認真總結試點中各地創(chuàng)造的好做法、好經(jīng)驗，加強交流學習，更好地指導面上工作。對于苗頭性、傾向性和具有共性的問題，要在深入研究和廣泛論證的基礎上，提出政策建議，涉及全國性的重大政策要及時請示。對局部性的問題，鼓勵各地按照 “一村一策”或“一事一議”的辦法，通過實行差異化、區(qū)別性的措施予以解決。具體到一個村，要注意依靠群眾，用群眾接受的辦法解決問題。

（五）強化監(jiān)督檢查。建立健全土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作情況報告、監(jiān)督檢查和成果驗收制度。認真執(zhí)行土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作進展情況定期上報規(guī)定，定期通報各地工作進展情況。加強檢查監(jiān)督和情況調(diào)度，及時掌握工作進展情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出處理意見。研究制定土地承包經(jīng)營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法。土地承包經(jīng)營權確權登記頒證任務完成后，原則上由縣級組織自查，地市級組織核查，省級組織驗收，具體由各省確定。全國將適時組織抽查，工作整體完成后向黨中央、國務院報告。

各省（區(qū)、市）要按照本意見的要求制定具體的實施方案，并報農(nóng)業(yè)部備案。工作中遇到的困難和問題及時報告。
 

農(nóng)業(yè)部

中央農(nóng)村工作領導小組辦公室

財政部

國土資源部

國務院法制辦

國家檔案局

2015年1月27日

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