個(gè)人所得稅法35年未全面修訂

中國(guó)個(gè)人所得稅稅法，已經(jīng)35年沒(méi)有全面修訂了。除了將起征點(diǎn)從1600元上調(diào)至3500元，這項(xiàng)與普通百姓關(guān)系最密切、也最直接的稅收制度，幾乎維持著上世紀(jì)80年代初的面孔，并且背離了它最初設(shè)立的目的。正因?yàn)榇?，本刊?5年間對(duì)這一維系國(guó)家與民生的制度持續(xù)關(guān)注。個(gè)稅總額雖然只占中國(guó)稅收總收入的一小部分，它的改革卻將帶來(lái)整個(gè)稅收體制的變化；它代表著一種權(quán)力，一種契約，更是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。

個(gè)稅改革不等于上調(diào)起征點(diǎn)

修修補(bǔ)補(bǔ)35年的個(gè)人所得稅稅法，似乎陷入了不斷上調(diào)起征點(diǎn)的“死胡同”

如果有人告訴李濤，在中國(guó)，上繳個(gè)人所得稅的人數(shù)只有2800萬(wàn)，而收入在全國(guó)財(cái)政稅收總收入的比重只占6.3%，那他第一反應(yīng)一定是跳起來(lái)大聲反對(duì)，“怎么會(huì)那么少，我們每個(gè)月都至少要上繳幾百甚至幾千的個(gè)稅。”和大多數(shù)中國(guó)人一樣，他始終覺(jué)得自己生活在巨大的稅負(fù)壓力下，而個(gè)人所得稅是他在生活中唯一接觸到的直接稅。

每個(gè)月10日，李濤上班后的固定動(dòng)作都是打開(kāi)HER系統(tǒng)(人力資源管理系統(tǒng))，輸入名字、密碼，在“我的信息”欄目里調(diào)出上個(gè)月的薪酬表。“基本工資：13000元，出差補(bǔ)貼：100元，餐費(fèi)補(bǔ)貼：150元，代繳保險(xiǎn)：265.22元，代繳公積金：1560元。個(gè)人所得稅：1029.96元。”這一連串?dāng)?shù)字早已經(jīng)刻在這個(gè)精于計(jì)算的男人的腦子中，但他仍然每個(gè)月都會(huì)認(rèn)真地檢查一下是否有紕漏。

中國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》于1980年9月頒布實(shí)行，此后在1994年1月，2005年8月，2008年3月，2011年6月分別進(jìn)行了幾輪改革。其中最主要的變化，就是將個(gè)稅起征點(diǎn)陸續(xù)從800元提升到3500元。

在2015年的兩會(huì)上，上調(diào)個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的呼聲再起，全國(guó)人大代表、格力空調(diào)董事長(zhǎng)董明珠等多位人大建議將個(gè)稅起征點(diǎn)上調(diào)至5000元。和網(wǎng)絡(luò)中大聲點(diǎn)贊的人一樣，李濤也舉雙手贊成，“我覺(jué)得5000還不夠，起征點(diǎn)到13000才更好。”李濤哧哧地笑著說(shuō)。顯然他也知道這是不可能的。

本應(yīng)該起到調(diào)節(jié)收入分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的個(gè)人所得稅，在中國(guó)卻似乎走近了死胡同。全國(guó)政協(xié)委員，財(cái)務(wù)部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康在接受媒體采訪時(shí)表示：“現(xiàn)在中國(guó)交個(gè)稅的人只有2800萬(wàn)人，占不到整個(gè)人口總數(shù)的2%。這說(shuō)明個(gè)稅已經(jīng)相當(dāng)邊緣化了，如果再提高起征點(diǎn)，還有多少人能交稅呢？”2015年3月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在記者會(huì)上同樣表示，“目前個(gè)人所得稅的稅制不合理，簡(jiǎn)單地提高個(gè)稅起征點(diǎn)并不公平。”

誰(shuí)在交稅？

對(duì)于賦稅，李濤很熟悉，他知道每個(gè)人都是納稅人，卻又感到陌生，因?yàn)樘^(guò)專業(yè)。翻開(kāi)教科書(shū)，上面寫(xiě)著，“稅收是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能的需要，憑借政治權(quán)力，強(qiáng)制、無(wú)償?shù)卣魅∝?cái)政收入的一種分配形式。每一個(gè)公民都有納稅的義務(wù)。”

個(gè)人所得稅在中國(guó)開(kāi)端甚早。1950年1月頒布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中既明確規(guī)定開(kāi)征個(gè)人所得稅，資本所得稅等14個(gè)稅種，只是其后因?yàn)槲幕蟾锩仍蚴冀K未能付諸實(shí)踐。

但個(gè)人所得稅在中國(guó)真正征收是在1980年。彼時(shí)，在對(duì)外開(kāi)放的新形勢(shì)下，為維護(hù)中國(guó)主權(quán)和稅收收益權(quán)，中國(guó)政府開(kāi)始向外國(guó)來(lái)華人員征收個(gè)人所得稅。1980年代后期，開(kāi)始向國(guó)內(nèi)居民征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅。至1994年全面稅制改革，將上述兩稅與城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅合并，形成目前個(gè)人所得稅制的基本框架。

20年間，經(jīng)過(guò)數(shù)次調(diào)整，中國(guó)的個(gè)人所得稅漸漸開(kāi)始被詬病為“工資稅”，即上繳人群以工薪階層為主。據(jù)2004年國(guó)家稅務(wù)總局公布的數(shù)字：2004年中國(guó)個(gè)人所得稅收入1700多億元，65%來(lái)源于工薪階層。而另?yè)?jù)財(cái)政部的公開(kāi)數(shù)據(jù)，2012年中國(guó)個(gè)人所得稅收入5820億元，其中，工資薪金所得項(xiàng)目收入為3577億元，占61.4%，2013年，這一數(shù)字上升為62.6%。

“現(xiàn)在看來(lái)，我國(guó)的個(gè)人所得稅將高薪酬者和高收入者混同了。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康告訴《中國(guó)新聞周刊》：“但現(xiàn)實(shí)生活中我國(guó)大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式獲取收入的群體，私營(yíng)廠主、 企業(yè)老板可以只給自己象征性地開(kāi)一點(diǎn)薪酬，甚至也有完全不開(kāi)薪酬的情況。尤其是在股票市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)異?；鸨倪@些年，高薪酬者與高收入者愈發(fā)偏離。”

中國(guó)個(gè)人所得稅的定位本是調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距，緩解社會(huì)分配不公的矛盾，這是在1994年搭建符合社會(huì)主義市場(chǎng)體系的稅收體系框架時(shí)制定的原則，籌集財(cái)政收入并非其主要目的。1994 年后稅制運(yùn)行的 20年也印證了這種定位，盡管個(gè)人所得稅收入連年大幅增長(zhǎng)，但相對(duì)于流轉(zhuǎn)稅來(lái)說(shuō)，其籌集財(cái)政收入的能力占全部稅收收入的比重尚不足7%。

然而，目前我國(guó)個(gè)稅征收主要采取的分類稅制，卻讓實(shí)際的個(gè)人所得稅征收過(guò)程中調(diào)節(jié)收入分配的功能大打折扣。分類稅制是指，對(duì)同一納稅人在一定時(shí)期內(nèi)的各種所得，按其所得的不同來(lái)源進(jìn)行分類，如工資、薪金所得、個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、租賃經(jīng)營(yíng)所得。每一類所得按照單獨(dú)的稅率分別計(jì)征所得稅。

一個(gè)不容忽視的客觀事實(shí)是，在個(gè)人所得稅征管過(guò)程中，工薪所得稅最易管控，代扣代繳比較到位，其他收入尤其是偶然發(fā)生的財(cái)產(chǎn)性收入征管相對(duì)薄弱，于是收入來(lái)源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來(lái)源多元化的高收入階層繳稅較少。

李濤每個(gè)月上繳的1029.96元的個(gè)人所得稅在他的收入中僅占比7.8%，仍然讓他覺(jué)得稅負(fù)負(fù)擔(dān)不小。他從事人力資源工作，清楚地知道當(dāng)前中國(guó)的稅制框架是以流轉(zhuǎn)稅為主的征稅模式，即在商品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的所征收的稅款。比如增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅和關(guān)稅。他指著桌上的一盒香煙激動(dòng)地說(shuō)：“這一盒煙10塊錢(qián)，其中3塊錢(qián)是稅。油價(jià)雖說(shuō)在下調(diào)，可是燃油稅卻在漲啊，加一箱油，半箱都是稅！”

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授朱為群這樣解釋李濤的感受，“終端消費(fèi)者承擔(dān)的相當(dāng)一部分稅款來(lái)自存在重復(fù)計(jì)收的營(yíng)業(yè)稅，而該稅種涉及交通、建筑、金融 保險(xiǎn) 、郵電通訊、文化體育、娛樂(lè)、服務(wù)業(yè)等方方面面。任何稅負(fù)的承擔(dān)者都是具體的人，比如作為消費(fèi)稅的增值稅看起來(lái)是由企業(yè)上繳，但他最終也都是轉(zhuǎn)嫁到了消費(fèi)者身上。”

在這種稅收體制下，雖然個(gè)人收入所得稅的起征點(diǎn)看起來(lái)一直在上調(diào)，但由于流轉(zhuǎn)稅的增加，帶來(lái)實(shí)際生活成本的上漲，使普通工薪階層仍然感覺(jué)到的巨大稅收壓力。

改不動(dòng)的個(gè)稅

分類所得稅制征收簡(jiǎn)便，征管成本低，然而，其缺陷也非常明顯，分類征稅不能全面、完整的體現(xiàn)納稅人的納稅能力，從而會(huì)造成所得來(lái)源多、綜合收入高的人可以采取一些手段合理避稅，能夠不交稅或少交稅，而所得來(lái)源少、收入相對(duì)集中的卻因無(wú)法避稅，不符合量能課稅原則。

“相同收入人群的納稅額不同是最顯著的不公平。”朱為群舉例說(shuō)，“比如有甲、乙兩個(gè)納稅人，甲月收入為5400元，其中工薪收入為3500元，勞務(wù)報(bào)酬收入為800元，稿酬收入為800元，特許權(quán)使用費(fèi)所得800元。按現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅法有關(guān)規(guī)定，甲本月不繳納個(gè)人所得稅。而乙月收入也是5400元，但全部是工薪收入，他就要納385元的個(gè)人所得稅。”

同時(shí)，納稅人處境不同，即使有相同的收入，也不意味著具有相同的納稅能力。比如，同樣收入水平的兩個(gè)納稅人，一個(gè)“上有老下有小”，另一個(gè)“自己吃飽全家不餓”，其納稅能力不可同日而語(yǔ)。又比如，家有重病患者，需要承擔(dān)昂貴的醫(yī)療費(fèi)用，比起具有相同收入但無(wú)此情況的納稅人來(lái)說(shuō)，納稅能力也要低些。再如，當(dāng)期賬面收入很高，但需要負(fù)擔(dān)房貸的白領(lǐng)，與收入相對(duì)低些，但享受福利分房的公務(wù)員相比，其實(shí)際納稅能力也并不高。

2005年第二輪稅改期間，將個(gè)稅起征點(diǎn)提高到1600元時(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院教授張曙光在接受媒體采訪時(shí)就說(shuō)過(guò)：“無(wú)論起征點(diǎn)是多少，都是針對(duì)個(gè)人的，沒(méi)有計(jì)算家庭人口，沒(méi)有考慮贍養(yǎng)系數(shù)。說(shuō)穿了，我們的個(gè)人所得稅設(shè)計(jì)不是為了公平和調(diào)節(jié)收入分配，而是為了政府，一是為了增加政府收入，二是為了政府征收方便。”

與分類征收相對(duì)的稅制是綜合稅制，指對(duì)納稅人在一定時(shí)期(通常為一年)內(nèi)取得的各項(xiàng)所得，不分其來(lái)源渠道和所得，綜合計(jì)算征收所得稅的一種制度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在 110個(gè)國(guó)家或地區(qū)中，有87個(gè)國(guó)家地區(qū)先后采用了綜合稅制，比例高達(dá)80%。其中既包括美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括墨西哥、印度等發(fā)展中國(guó)家，以及新加坡、臺(tái)灣等新興國(guó)家和地區(qū)。值得一提的是，盡管英國(guó)將個(gè)人所得進(jìn)行分門(mén)別類作出各種必要扣除，但要再統(tǒng)一扣除基本生計(jì)費(fèi)用后適用一套稅率計(jì)征。所以，英國(guó)看似分類，實(shí)為綜合。

早在2003年，中國(guó)的個(gè)人所得稅便已確定了改革方向，即要走“綜合與分類相結(jié)合”之路，指在目前的基礎(chǔ)上，先以源泉預(yù)扣方法分別采取不同的稅率征收分類稅，納稅年度結(jié)束后，由納稅人申報(bào)全年綜合各項(xiàng)所得，由稅務(wù)機(jī)關(guān)核定，統(tǒng)一按規(guī)定的累進(jìn)稅率計(jì)算應(yīng)納稅額，并對(duì)年度已納稅作出調(diào)整，多退少補(bǔ)。2006年，這個(gè)改革方向還被寫(xiě)入了“十一五”規(guī)劃。

然而，這一改革思路卻遲遲不能推動(dòng)。

學(xué)界普遍認(rèn)為，推動(dòng)改革的瓶頸在于部門(mén)間信息共享程度低，金融資產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)收入實(shí)名制度不健全，現(xiàn)金使用量大，個(gè)稅綜合數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)緩慢等問(wèn)題。綜合稅制要求建立全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)稅綜合數(shù)據(jù)庫(kù)。早在2005年，國(guó)家稅務(wù)總局在談及個(gè)人所得稅改革時(shí)已經(jīng)提出，依托個(gè)人身份證件號(hào)碼，編制納稅人識(shí)別號(hào)，以此為基礎(chǔ)，按照“一戶式”儲(chǔ)存的要求，建立完整、準(zhǔn)確的納稅人檔案，對(duì)納稅人的收入及其他與納稅相關(guān)的信息歸集整理，并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。然而10年過(guò)去了，這個(gè)方案仍然停留在設(shè)想之中。

在賈康看來(lái)，個(gè)稅改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，存在諸多變量，不能只抓住其中的一個(gè)變量進(jìn)行設(shè)計(jì)。比如個(gè)稅綜合數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)需要各個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌，但現(xiàn)在各部門(mén)之間存在“信息孤島”現(xiàn)象，配合不到位。個(gè)稅綜合數(shù)據(jù)建設(shè)緩慢，拖累了后續(xù)的征管機(jī)制、征管措施、法律條文等配套措施的出臺(tái)。

改革遲遲沒(méi)有進(jìn)展，對(duì)個(gè)稅扣除標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)管理，沒(méi)有與物價(jià)指數(shù)、平均工資水平的上升實(shí)行掛鉤，個(gè)稅“起征點(diǎn)”因此成為眾矢之的。朱為群評(píng)價(jià)說(shuō)：“從減輕稅負(fù)的角度來(lái)講，只盯著起征點(diǎn)，是只看到了槍靶的外環(huán)。”

下一步改革

面對(duì)二十幾年沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的個(gè)稅改革，相關(guān)專家學(xué)者只能揣摩著可能出現(xiàn)的困難，小心翼翼地從可行性方面給出溫和的建議。

朱為群說(shuō)：“如果做不到稅基的綜合，可以先從時(shí)間的綜合來(lái)改。目前我國(guó)個(gè)人所得稅的征收時(shí)間有按月征收的工薪，也有按次征收的勞務(wù)薪酬。把這些征收時(shí)間統(tǒng)一改成按年征收，這樣做最直接的好處，就是可以均衡收入穩(wěn)定和收入波動(dòng)大的繳稅公平問(wèn)題。是很簡(jiǎn)單的提高稅收覆蓋面的辦法。”為驗(yàn)證此辦法的可行性，朱為群還曾專門(mén)向稅務(wù)工作人員詢問(wèn)，“這樣操作會(huì)不會(huì)覺(jué)得麻煩？”稅務(wù)工作人員的回答是：不麻煩。

在賈康看來(lái)，個(gè)稅綜合數(shù)據(jù)庫(kù)的建立也并非完全無(wú)能為力。他說(shuō)，在以防范利用增值稅專用發(fā)票騙稅等為切入點(diǎn)的金稅工程帶動(dòng)下，稅收信息化有了長(zhǎng)足的發(fā)展，并與許多部門(mén)建立了信息共享關(guān)系。他曾從國(guó)家稅務(wù)總局信息中心了解到，目前全國(guó)22個(gè)地區(qū)的國(guó)家稅務(wù)局、17個(gè)地區(qū)的地方稅務(wù)局都已實(shí)現(xiàn)了稅款的網(wǎng)上繳納，即稅務(wù)部門(mén)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)納稅人金融機(jī)構(gòu)的銀行賬戶，實(shí)時(shí)扣繳稅款。“這足以表明，區(qū)域內(nèi)稅務(wù)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)間的企業(yè)納稅人的信息共享，已基本不存在制度和技術(shù)上的障礙。外推至居民個(gè)人，困難也不會(huì)大到無(wú)法克服。”

專家們從種種跡象預(yù)見(jiàn)，2015年，沉寂多年的個(gè)稅改革將會(huì)有動(dòng)作。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在2013年就表示，為體現(xiàn)公平，個(gè)稅將改成綜合和分類相結(jié)合的稅制，納稅的覆蓋面會(huì)擴(kuò)大，抵扣因素也擴(kuò)大，如贍養(yǎng)因素、住房按揭貸款都要計(jì)算進(jìn)去。2015年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，樓繼偉再次表示，2015年將抓緊推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革有關(guān)工作，研究提出改革方案。

2015年1月，國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍在全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上提出了2015年十項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中就有“與有關(guān)部門(mén)一起推進(jìn)……個(gè)人所得稅法的修改”的內(nèi)容，此外，還首次提出要“研究實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅新版軟件”。

2015年2月3日，《稅收征收管理法修訂草案(征求意見(jiàn)稿)》在國(guó)務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)截止。這份內(nèi)容豐富的意見(jiàn)稿一個(gè)突出特點(diǎn)就是明確了納稅人識(shí)別號(hào)制度的法律地位。意見(jiàn)稿中明確，“國(guó)家施行統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)制度”。今后，稅務(wù)部門(mén)將按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)、公民等納稅人編制唯一且終身不變的確認(rèn)其身份的數(shù)字代碼標(biāo)識(shí)。如這一制度能夠付諸實(shí)施，將為個(gè)人納稅實(shí)行綜合稅制提供有效的操作基礎(chǔ)。在未來(lái)，也許我們最常聽(tīng)到的一句話將是：“請(qǐng)?zhí)峁┠亩愄?hào)。”

本文關(guān)鍵詞： 個(gè)人所得稅法, 35年, 未全面修訂

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