揭秘環(huán)評(píng)潛規(guī)則：正常產(chǎn)業(yè)鏈滋生的灰色利益鏈

“環(huán)保部真正、最大的權(quán)力是環(huán)評(píng)。因?yàn)轫?xiàng)目環(huán)評(píng)這關(guān)過(guò)不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”國(guó)家環(huán)保局（環(huán)保部前身）第一任局長(zhǎng)、被譽(yù)為中國(guó)環(huán)保事業(yè)的開(kāi)創(chuàng)者和奠基人之一的曲格平曾經(jīng)這樣表示。

3月5日，環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》。環(huán)評(píng)，這一多年來(lái)被高度關(guān)注的社會(huì)經(jīng)濟(jì)話題，再次成為焦點(diǎn)。

環(huán)評(píng)，全稱“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，是指由專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，以及進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。簡(jiǎn)而言之，就是分析項(xiàng)目建成投產(chǎn)后可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，并提出防止的對(duì)策和措施。

因此，環(huán)評(píng)是從源頭上預(yù)防和減輕環(huán)境污染的“閥門”。

在目前，雖然我國(guó)已有相對(duì)完整的環(huán)評(píng)機(jī)制，但這個(gè)“閥門”卻因?yàn)榉N種原因仍未關(guān)緊，將污染扼殺在萌芽狀態(tài)的設(shè)想目標(biāo)也就并未完全實(shí)現(xiàn)。

近年來(lái)，如京沈高鐵、杭州千島湖飲水工程等因環(huán)評(píng)經(jīng)不起檢驗(yàn)而被耽擱甚至擱置的重大項(xiàng)目屢見(jiàn)不鮮。這些被質(zhì)疑的項(xiàng)目，要么是環(huán)評(píng)根本沒(méi)通過(guò)審批，拿著路條便上馬；要么是環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容簡(jiǎn)單粗糙，關(guān)鍵問(wèn)題或一筆帶過(guò)，或根本不提；要么是環(huán)評(píng)報(bào)告本身無(wú)懈可擊，但與項(xiàng)目實(shí)情況相差萬(wàn)里……

在參與環(huán)評(píng)的整個(gè)“鏈條”中，建設(shè)單位、政府部門、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)均遭到質(zhì)疑，其中，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不作為、亂作為的批評(píng)尤為集中。

2009年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部年度抽查結(jié)果顯示，出現(xiàn)質(zhì)量或管理問(wèn)題的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)比例高達(dá)40%。2012—2013年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部對(duì)上百家存在問(wèn)題的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提出了取消資質(zhì)、限期整改、縮減評(píng)價(jià)范圍、通報(bào)批評(píng)、內(nèi)部整改等處理，被處分的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不乏中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)等“大牌”環(huán)評(píng)單位。

環(huán)評(píng)問(wèn)題層出不窮，環(huán)評(píng)行業(yè)到底錯(cuò)在哪兒？

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)評(píng)亂象，通過(guò)行業(yè)描述和專家解讀，我們嘗試解開(kāi)一個(gè)謎題：五類機(jī)構(gòu)、兩種代理關(guān)系所形成的正常產(chǎn)業(yè)鏈，為何滋生出一條灰色利益鏈。

建設(shè)單位—環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)—審批部門—評(píng)估單位—政府部門：正常產(chǎn)業(yè)鏈滋生的灰色利益鏈

今年3月5日，作為我國(guó)“四縱四橫”客運(yùn)專線網(wǎng)的京沈高鐵終于動(dòng)工了。這個(gè)項(xiàng)目早在2009年2月就已經(jīng)獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，原計(jì)劃在當(dāng)年6月就開(kāi)工建設(shè)。

但是，由于擔(dān)心電磁輻射和噪聲污染，京沈高鐵北京段沿線居民一直在維權(quán)抗議原來(lái)的線路設(shè)計(jì)——據(jù)公開(kāi)報(bào)道，京沈高鐵走線最初的設(shè)計(jì)方案中，受環(huán)境影響的小區(qū)多達(dá) 34個(gè)，最近的樓房距鐵路20多米，稍微遠(yuǎn)一些的100米，涉及人口十多萬(wàn)。

因?yàn)楣姴煌?，京沈高鐵的環(huán)評(píng)報(bào)告修改多次，至第四次公告后，終于在2013年12月獲得批復(fù)。

據(jù)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告顯示，該項(xiàng)目投資估算總額達(dá)1245億元，比5年前增加了545億元。

因環(huán)評(píng)受阻的項(xiàng)目不只京沈高鐵。2012年，為解決杭州市缺水問(wèn)題的“千島湖引水工程”，遭到建德、桐廬、富陽(yáng)地區(qū)的反對(duì)，這幾座城市在千島湖所在的新安江沿線，生活在那里的人們擔(dān)心引水工程會(huì)給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)帶來(lái)毀滅性的破壞。項(xiàng)目因此在爭(zhēng)執(zhí)中擱置。

今年3月12日，改稱為“杭州第二水源千島湖配水工程”的項(xiàng)目進(jìn)入第一次環(huán)評(píng)公示期，項(xiàng)目投資從200多億元變成98億元。工程是否能如期建設(shè)，還要看環(huán)評(píng)報(bào)告是否經(jīng)得起檢驗(yàn)。

不真實(shí)、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)評(píng)將造成成本增加和時(shí)間浪費(fèi)。如果這樣的報(bào)告通過(guò)，最為嚴(yán)重的情況，可能會(huì)釀成重大的環(huán)境污染或安全事故。

因此，近年來(lái)，國(guó)家環(huán)保部加大了對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)執(zhí)法檢查的力度。

2010年，環(huán)保部公布了2009年度環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)抽查結(jié)果：20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的75家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中，30家機(jī)構(gòu)出現(xiàn)質(zhì)量或管理問(wèn)題，不合格比例高達(dá)40%。

2012年6月—10月，環(huán)保部對(duì)全國(guó)501家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽查，對(duì)存在問(wèn)題的88家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。其中，被責(zé)令進(jìn)行內(nèi)部整改的54家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中，不乏中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)等“大牌”環(huán)評(píng)單位。

2013年11月，環(huán)保部對(duì)存在違法行為的34家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)分別予以處分。青島大學(xué)、蘇州高新區(qū)蘇新環(huán)境科研技術(shù)中心等8家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)被取消資質(zhì)，北京大學(xué)則再次被要求限期整改。

今年2月，環(huán)保部再次宣布取消7家問(wèn)題比較多的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)資質(zhì)。

環(huán)保部措施從一定程度上整肅了整個(gè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)。據(jù)環(huán)保部數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)顯示，2012年至今，全國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量不增反降。然而，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在環(huán)評(píng)質(zhì)量審核體系不健全、內(nèi)部管理制度執(zhí)行不到位、環(huán)評(píng)專職技術(shù)人員管理不符合要求、環(huán)評(píng)文件編制質(zhì)量較差等問(wèn)題始終存在，有的機(jī)構(gòu)甚至“屢教不改”。

事實(shí)上，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)只是其中的一環(huán)。

環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心副總工程師任景明2013年8月出版的《從頭越——國(guó)家環(huán)境保護(hù)管理體制頂層設(shè)計(jì)探索》中分析認(rèn)為，因?yàn)榄h(huán)評(píng)委托代理關(guān)系本身存在一些缺陷，導(dǎo)致出現(xiàn)了環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)受制于建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)站在建設(shè)單位角度亂評(píng)價(jià)、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)本身與建設(shè)單位屬于同一系統(tǒng)、有的地方環(huán)保部門為建設(shè)單位指定環(huán)評(píng)單位從中牟利、行政干預(yù)環(huán)評(píng)審批等問(wèn)題大量出現(xiàn)。

環(huán)評(píng)如何“走過(guò)場(chǎng)”

鄺森（化名），某化工企業(yè)的總經(jīng)理助理，一直忙著準(zhǔn)備公司新上項(xiàng)目材料，最近在環(huán)評(píng)審批時(shí)卡了殼。公司委托當(dāng)?shù)匾患噎h(huán)境管理咨詢公司撰寫環(huán)評(píng)報(bào)告，對(duì)方對(duì)新項(xiàng)目的廢氣處理裝置能否使排放達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)表示質(zhì)疑。

鄺森清楚，老板投資這個(gè)項(xiàng)目是因?yàn)槟壳笆袌?chǎng)正火熱，希望趕緊上馬，最好兩年收回投資，三年盈利，五年翻番——要是嚴(yán)格按照環(huán)保要求配備減排設(shè)施，這個(gè)構(gòu)想基本要變成泡影。

為了報(bào)告順利出爐，鄺森對(duì)咨詢公司投其所好，吃吃喝喝之外，還向?qū)Ψ綀F(tuán)隊(duì)的每個(gè)人都“意思”了一下，“乙方”也就沒(méi)刁難，環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)寫得光鮮漂亮，看不出什么毛病。其實(shí)，就算鄺森不公關(guān)，咨詢公司也不會(huì)一直為難他們——因?yàn)樽稍児颈緛?lái)就與鄺森所在公司即建設(shè)公司簽了商業(yè)合作，建設(shè)公司要為此支付環(huán)評(píng)費(fèi)用。

但沒(méi)想到，掩飾過(guò)的環(huán)評(píng)報(bào)告表，在送市環(huán)保局環(huán)評(píng)科審批時(shí)被評(píng)估單位（評(píng)估單位是審批機(jī)關(guān)設(shè)立的賦有行政職能的工作機(jī)構(gòu)）發(fā)現(xiàn)了漏洞，被要求重新設(shè)計(jì)廢氣處理方案。

鄺森面臨的選擇有兩個(gè)：要么請(qǐng)老板拿錢改設(shè)備，要么請(qǐng)審批部門高抬貴手放條路。在他看來(lái)，后者更好操作一些——公司上一個(gè)項(xiàng)目上馬前，他就是這么干的。

其實(shí)，審批過(guò)關(guān)這件事通常由環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來(lái)幫忙搞定，但鄺森所屬公司請(qǐng)的這家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)報(bào)價(jià)已經(jīng)很優(yōu)惠了，所以審批通關(guān)的公關(guān)只能自己解決。

環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心副總工程師任景明向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要涉及4個(gè)部門：建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、評(píng)估單位和審批部門。當(dāng)前，環(huán)評(píng)的基本程序是，建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，然后將環(huán)評(píng)文件報(bào)送環(huán)評(píng)審批部門，后者則委托評(píng)估單位進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，最后將環(huán)評(píng)批文函復(fù)建設(shè)單位。

而在環(huán)評(píng)流程里，鄺森遇到的情況非常典型：一方面，本應(yīng)處在第三方位置的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，為了向客戶提供“滿意服務(wù)”，撰寫的環(huán)評(píng)報(bào)告并不真實(shí)；另一方面，負(fù)責(zé)“擰緊閥門”的審批部門，也會(huì)因?yàn)閭€(gè)人徇私大開(kāi)綠燈。

審批“潛規(guī)則”

對(duì)此，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也很無(wú)奈，說(shuō)到底，他們只是“拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)”。他們會(huì)寫好話，但也會(huì)把真實(shí)的意見(jiàn)告訴對(duì)方，改不改看對(duì)方。河北省石家莊市某環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)環(huán)評(píng)師張玉婷告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“碰到這類情況，有的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以給做，但這是硬傷，評(píng)也是‘硬評(píng)’。想通過(guò)審批項(xiàng)目，建設(shè)單位必須要承受可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)，要想清楚自己能不能承受這個(gè)代價(jià)。但作為環(huán)評(píng)工作者，我們一定要把問(wèn)題說(shuō)出來(lái)，從技術(shù)上提出意見(jiàn)。”

有業(yè)內(nèi)人士指出，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位之間是一種不太負(fù)責(zé)任的“逐利關(guān)系”，還比較簡(jiǎn)單；而與審批部門、評(píng)估單位之間的關(guān)系則要面臨諸多“潛規(guī)則”，復(fù)雜得多。

陸凱（化名）是西南某城市一家環(huán)保技術(shù)公司的總經(jīng)理，公司屬于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，擁有乙級(jí)環(huán)評(píng)資質(zhì)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋化工石化醫(yī)藥、冶金機(jī)電、社會(huì)區(qū)域、交通運(yùn)輸幾個(gè)領(lǐng)域。陸凱從2001年就進(jìn)入環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，在他眼中，環(huán)評(píng)行業(yè)“市場(chǎng)混亂，審批黑暗，不好混”。

任何建設(shè)項(xiàng)目都需要環(huán)評(píng)手續(xù)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)面臨的市場(chǎng)可謂廣闊——全國(guó)才1000多家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，而陸凱所在的工業(yè)城市每年新上大小項(xiàng)目就幾十上百家。在外人看來(lái)，陸凱肯定賺得盆滿缽滿。但他說(shuō)，根本不是那么回事兒。

2002年通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（下稱“《環(huán)評(píng)法》”）規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得為建設(shè)單位指定環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由建設(shè)單位按照實(shí)際需要自主選擇。從制度設(shè)計(jì)上，環(huán)評(píng)是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求運(yùn)行的。但一些客戶卻是環(huán)保局的“權(quán)力人員”介紹來(lái)找陸凱的，當(dāng)然不是白白介紹，他需要給介紹人回扣。

并且，因?yàn)槭侵鞴懿块T介紹，價(jià)格上，陸凱也得做出讓步。根據(jù)2002年《關(guān)于規(guī)范環(huán)境影響咨詢收費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》，估算投資額3000萬(wàn)元以下的項(xiàng)目編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（含大綱）費(fèi)用在 5萬(wàn)~6萬(wàn)元；編制環(huán)境影響報(bào)告表 1萬(wàn)~2萬(wàn)元。3000萬(wàn)~2億元的項(xiàng)目費(fèi)用在6萬(wàn)~15萬(wàn)元；編制環(huán)境影響報(bào)告表 2萬(wàn)~4萬(wàn)。2億~10億元的項(xiàng)目則在15萬(wàn)~35萬(wàn)元；編制環(huán)境影響報(bào)告表 4萬(wàn)~7萬(wàn)元。

陸凱的業(yè)務(wù)多在15萬(wàn)元之下的范圍，砍價(jià)之后，再給點(diǎn)兒回扣，已經(jīng)所剩不多。

接這樣的項(xiàng)目好處是審批時(shí)容易過(guò)關(guān)，即便環(huán)評(píng)報(bào)告表或報(bào)告書(shū)偶有瑕疵，介紹人也自然會(huì)幫忙。所以，這樣的單子雖然令陸凱不爽他也得接。但如果是自己找的客戶，在做環(huán)評(píng)時(shí)就要花費(fèi)更多心力，因?yàn)榄h(huán)評(píng)報(bào)告到了審批部門“看不慣就卡，找借口拖”，這時(shí)候他就得走鄺森的路線去打點(diǎn)一下。

做環(huán)評(píng)，項(xiàng)目真正會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生什么樣的影響是次要的，關(guān)鍵是環(huán)評(píng)報(bào)告得在審批時(shí)一次過(guò)。”作為乙方，陸凱想拿到錢，就得讓客戶滿意，托關(guān)系、花銀子也是他熟練操作的“潛規(guī)則”。

陸凱向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，他的境遇在環(huán)評(píng)行業(yè)中一點(diǎn)兒都不稀奇，很多同行都這么干。

鄺森和陸凱的行為明顯地違背了《環(huán)評(píng)法》。但在專家看來(lái)，這個(gè)法的薄弱之處太多，最大的問(wèn)題就是處罰力度太小，違法成本太低：最高罰款20萬(wàn)元的處罰對(duì)一個(gè)投資幾十億的項(xiàng)目簡(jiǎn)直是九牛一毛。

因此，在今年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士、中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員王如松建議修改《環(huán)評(píng)法》，在項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)上增加對(duì)國(guó)家、部門和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，落實(shí)環(huán)評(píng)結(jié)果執(zhí)行的監(jiān)督和管理制度，明確環(huán)評(píng)人員和決策者對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果和環(huán)境決策影響的終身負(fù)責(zé)制。

“灰色”委托代理關(guān)系影響公正

任景明把鄺森和陸凱這樣的現(xiàn)象歸結(jié)為“委托代理關(guān)系失范”，他認(rèn)為，這是影響環(huán)評(píng)公正的原因之一。

環(huán)評(píng)一般涉及兩種委托代理關(guān)系：建設(shè)單位—環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、審批部門—評(píng)估單位。

“現(xiàn)在的委托關(guān)系是業(yè)主委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)做環(huán)評(píng)報(bào)告，這個(gè)法理不順。原因在于，拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)，現(xiàn)在很多企業(yè)要求機(jī)構(gòu)編環(huán)評(píng)報(bào)告，前提條件是保證過(guò)，不過(guò)就別接。”任景明說(shuō)，“結(jié)果，很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)答應(yīng)之后接到項(xiàng)目，先拿一半錢，然后開(kāi)始做報(bào)告，后面審批能過(guò)，錢就可以全收回來(lái)，不能過(guò)另一半錢也要不到了。”

全國(guó)人大代表、香港立法委員會(huì)議員蔡素玉認(rèn)為：項(xiàng)目發(fā)起人請(qǐng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)做環(huán)評(píng)，會(huì)使整個(gè)環(huán)評(píng)工作的公正性、公信力大打折扣。“一般的環(huán)評(píng)工作起碼要做一年，這是最低的時(shí)間限度，如評(píng)估對(duì)環(huán)境、對(duì)鳥(niǎo)類的影響，一般都要做四季。但事實(shí)上，環(huán)境評(píng)估報(bào)告交給審批單位后，審批單位根本沒(méi)有時(shí)間，也沒(méi)有資源去審核這個(gè)評(píng)估是不是客觀，是不是正確。”

審批部門和評(píng)估單位的委托代理關(guān)系也存在問(wèn)題。評(píng)估單位是受審批部門委托做技術(shù)評(píng)估的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該獨(dú)立于審批部門之外，才能客觀評(píng)價(jià)一份環(huán)評(píng)報(bào)告是否有效。但現(xiàn)實(shí)中的評(píng)估中心卻是環(huán)保部門的下屬單位，如任景明所在的環(huán)境工程評(píng)估中心，實(shí)際上就算是環(huán)保部的下屬單位。環(huán)境評(píng)估因此成了下級(jí)受上級(jí)“委托”的工作，這樣就難免被審批部門的意志左右。

除了上述兩種關(guān)系，有時(shí)政府部門與建設(shè)單位之間、政府部門與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間也存在一種或明或暗的委托代理關(guān)系。當(dāng)存在第三種委托代理關(guān)系時(shí)，政府干預(yù)環(huán)評(píng)審批的現(xiàn)象就比較突出了，更同樣影響環(huán)評(píng)公正。

“所有環(huán)保局長(zhǎng)的帽子都在市長(zhǎng)下面管著，如果你是環(huán)保局長(zhǎng)，市長(zhǎng)給你打招呼了，你不買賬，可能嗎？”任景明說(shuō)，如果有級(jí)別很高的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某個(gè)重大項(xiàng)目特別關(guān)照，干預(yù)環(huán)評(píng)審批，環(huán)保部門是沒(méi)辦法的。

另外一種情形是，當(dāng)下的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)既有企業(yè)又有事業(yè)單位，它們中的一部分是環(huán)保部門的下屬單位，在環(huán)保部門，下屬單位的環(huán)評(píng)報(bào)告往往更容易通過(guò)審批。此外，在水利、交通、石油、石化、電力等行業(yè)主管部門和一些高校下屬的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，也都?jí)艛嗔烁髯缘沫h(huán)評(píng)市場(chǎng)，很多項(xiàng)目基本上不出它們的口，這也背離了環(huán)評(píng)市場(chǎng)化的目標(biāo)。

以上這幾層關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，就形成了整個(gè)環(huán)評(píng)的“潛規(guī)則”：在一個(gè)看似統(tǒng)一、開(kāi)放、自由的招標(biāo)競(jìng)標(biāo)市場(chǎng)里，政府部門及其下設(shè)的審批部門、評(píng)估單位，與建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間或多或少、或明或暗地存在著聯(lián)系。有的聯(lián)系雖然合法合規(guī)，但制度設(shè)計(jì)存在缺陷，如建設(shè)單位與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系；有的聯(lián)系則是由金錢、權(quán)力等“灰色關(guān)系”勾連起來(lái)的。

如何讓市長(zhǎng)們不好再打招呼

蔡素玉和任景明都認(rèn)為，解決委托代理關(guān)系失范的辦法是效仿歐洲，在項(xiàng)目建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間引入中立機(jī)構(gòu)。以荷蘭的做法為例：環(huán)境評(píng)估的費(fèi)用也是由項(xiàng)目發(fā)起人出，但費(fèi)用要交給一個(gè)中立的單位，比如環(huán)保部門，或者由社會(huì)人士組成的中立機(jī)構(gòu)，由這個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聘請(qǐng)專業(yè)的顧問(wèn)公司來(lái)做環(huán)境評(píng)價(jià)工作。這個(gè)公司在做環(huán)評(píng)時(shí)，是向政府機(jī)構(gòu)或者中立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而不是向雇用他們的項(xiàng)目發(fā)起人負(fù)責(zé)，這樣做出來(lái)的環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告會(huì)比較中立，沒(méi)有偏頗，公信力也會(huì)較強(qiáng)。

至于解決行政干預(yù)困擾，任景明告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，環(huán)保部在“科學(xué)評(píng)估，廉潔評(píng)估”的原則下，提出了一條“陽(yáng)光評(píng)估”的原則，或許有效：讓環(huán)評(píng)過(guò)程中的信息更全面向社會(huì)公開(kāi)，將客觀存在的問(wèn)題擺出來(lái)，讓市長(zhǎng)們不好再打招呼。

2013年11月，環(huán)保部印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南（試行）》，將原來(lái)沒(méi)有明確需要公開(kāi)的環(huán)評(píng)報(bào)告全本、審批部門受理情況、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及人員信息等都列為信息公開(kāi)內(nèi)容。

也是在2013年11月，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制改革工作的通知》，要求加快環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與行政主管部門脫鉤，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中的環(huán)保行政主管部門以及交通、水利、海洋等部門所屬事業(yè)單位和大專院校加快推進(jìn)體制改革，其中環(huán)保部門下屬事業(yè)單位要在2015年底前完成體制改革。環(huán)保部要求，現(xiàn)有事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)都要轉(zhuǎn)企。

然而，不管是設(shè)立中介機(jī)構(gòu)，還是陽(yáng)光評(píng)估、環(huán)評(píng)單位與主管部門脫鉤，都將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。以“脫鉤”為例，“盡管將來(lái)會(huì)脫鉤，也只是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系脫了，但是內(nèi)部的各種關(guān)系還有，中國(guó)是關(guān)系社會(huì)，有關(guān)系就能使上勁，有關(guān)系單位審批就更容易。”任景明認(rèn)為，環(huán)評(píng)行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，其實(shí)是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的縮影，除掉這些痼疾要寄望于整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)制度從法律上真正完善起來(lái)。

今年3月5日，環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》，明確要求，各級(jí)環(huán)保行政主管部門不得為建設(shè)單位指定或向建設(shè)單位推薦環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)；嚴(yán)禁地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門以備案等方式設(shè)置準(zhǔn)入條件，限制外埠環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在本地承接環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)。

密集發(fā)布的文件，表達(dá)了環(huán)保部要把環(huán)評(píng)這個(gè)“閥門”擰緊的決心。

中國(guó)的環(huán)評(píng)理念并不落后

發(fā)達(dá)國(guó)家比我國(guó)早幾十年甚至近百年走上工業(yè)化道路，沒(méi)有應(yīng)對(duì)大面積污染的預(yù)防機(jī)制和應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，所以只能先生病再找藥方。但中國(guó)不完全是這樣。

環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心副總工程師任景明向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，環(huán)評(píng)概念最早于1964年在加拿大召開(kāi)的一個(gè)國(guó)際環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)會(huì)議上提出。1969年，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》發(fā)布，要求所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提交的議案、行動(dòng)建議中，如果可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響，就必須提交相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告或文件，這是世界上第一次確認(rèn)環(huán)評(píng)制度的法律。

中國(guó)1979年9月頒布《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，確定了環(huán)境評(píng)價(jià)制度，1986年3月頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》則是真正的實(shí)施和推動(dòng)文件，1989年12月頒布的現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)獲環(huán)保部門批準(zhǔn)后，項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)才能被批準(zhǔn)。據(jù)任景明介紹，在美國(guó)之后的100多個(gè)建立環(huán)評(píng)制度的國(guó)家里，中國(guó)起步較早。

2002年通過(guò)的《環(huán)評(píng)法》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序、環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的內(nèi)容、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核，乃至公眾參與、信息公開(kāi)、法律責(zé)任等都做了明確的規(guī)定。

此后，原國(guó)家環(huán)保總局、現(xiàn)在的環(huán)保部先后對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)、環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格都發(fā)布了詳盡、系統(tǒng)的文件。

國(guó)家發(fā)改委2004年發(fā)布的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》中明文規(guī)定，項(xiàng)目申報(bào)單位在向項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，需附送環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批意見(jiàn)。

“可以說(shuō)，2000年以來(lái)，我們國(guó)家的環(huán)評(píng)事業(yè)逐步建立了完善的體系，特別是在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)這一塊兒，沒(méi)有環(huán)評(píng)就不能立項(xiàng)，企業(yè)從認(rèn)識(shí)到行動(dòng)上都已經(jīng)適應(yīng)了這樣的程序。”環(huán)保部一位不愿透露姓名的工作人員在電話中告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，即使是老企業(yè)在初建時(shí)沒(méi)有進(jìn)行環(huán)評(píng)，也多在后來(lái)補(bǔ)辦了手續(xù)。

任景明對(duì)環(huán)評(píng)制度本身也表示肯定：如果沒(méi)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，我國(guó)當(dāng)前的資源、環(huán)境形勢(shì)還要嚴(yán)峻得多。

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)分“甲乙”

甲級(jí)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)高于乙級(jí)機(jī)構(gòu)，可以在資質(zhì)證書(shū)規(guī)定的評(píng)價(jià)范圍之內(nèi)，承擔(dān)各種級(jí)別的環(huán)評(píng)報(bào)告的編制工作，而乙級(jí)機(jī)構(gòu)只能編制省級(jí)以下環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批的環(huán)評(píng)報(bào)告。

環(huán)評(píng)師“掛靠”亂象

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 王山山︱北京報(bào)道

張玉婷是石家莊某環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)工程師，在化工廠做了11年技術(shù)工作后，于2007年進(jìn)入環(huán)評(píng)行業(yè)，并通過(guò)環(huán)評(píng)師職業(yè)資格考試，成為一名專職環(huán)評(píng)師。跟以前的工作相比，她很喜歡現(xiàn)在做環(huán)評(píng)工程師的狀態(tài)，一個(gè)重要的原因是，收入比以前高不少。

但是，令她不平衡的是，很多人以另外一種方式“進(jìn)入”環(huán)評(píng)行業(yè)：掛靠。

考資格證只為“出租”賺錢

陸凱（化名）是一家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的總經(jīng)理，他告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)資質(zhì)申請(qǐng)指南和管理辦法》，一家機(jī)構(gòu)要取得環(huán)評(píng)資質(zhì)，需要準(zhǔn)備各種材料，其中“最核心也最難”的是環(huán)評(píng)師職業(yè)資格證，這證很稀缺。

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)要想獲得資質(zhì)，或者將資質(zhì)從乙級(jí)升到甲級(jí)，必須擁有規(guī)定數(shù)量的環(huán)評(píng)工程師：乙級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)須有12名以上環(huán)境影響評(píng)價(jià)專職技術(shù)人員，其中至少6名登記于該機(jī)構(gòu)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師；甲級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)須有20名以上環(huán)境影響評(píng)價(jià)專職技術(shù)人員，其中至少有10名登記于該機(jī)構(gòu)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師。

記者從環(huán)保部權(quán)威部門了解到，我國(guó)自2005年開(kāi)展環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格考試以來(lái)，考試通過(guò)人數(shù)13812人，登記至環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)或相關(guān)機(jī)構(gòu)人數(shù)10734人，登記后注銷人數(shù)775人。而截至今年3月，我國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)總數(shù)1158家，甲級(jí)192家，乙級(jí)966家。

相對(duì)機(jī)構(gòu)數(shù)量，環(huán)評(píng)師的人數(shù)卻并不富余。而且，陸凱告訴記者，很多環(huán)評(píng)師并沒(méi)有真的在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)工作，而只是把資格證“掛靠”到環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，根據(jù)各地行情，每年拿3萬(wàn)~6萬(wàn)元的“掛靠費(fèi)”。

如果報(bào)考環(huán)評(píng)師，即使參加培訓(xùn)，全程下來(lái)也不過(guò)花費(fèi)四五千元，所以對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，考個(gè)證，掛靠出去，每年就可以多賺幾萬(wàn)元，又不需要真正去做環(huán)評(píng)工作。

張玉婷告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，當(dāng)一名環(huán)評(píng)工程師很辛苦，而且挑戰(zhàn)很大，要到各處去看現(xiàn)場(chǎng)，要不斷更新各種相關(guān)知識(shí)。

陸凱說(shuō)，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，真正養(yǎng)一個(gè)有資質(zhì)的環(huán)評(píng)工程師每年可能要十幾萬(wàn)甚至二十幾萬(wàn)元的勞動(dòng)力成本，遠(yuǎn)不如幾萬(wàn)元借個(gè)證實(shí)惠。至于實(shí)際誰(shuí)去干環(huán)評(píng)這件事兒，那就看各家機(jī)構(gòu)自己的路數(shù)了。

資格考試催生造假產(chǎn)業(yè)鏈

根據(jù)環(huán)保部的管理辦法，報(bào)考環(huán)評(píng)師需要相關(guān)專業(yè)的學(xué)歷證明、按不同學(xué)歷1~7年不等的工作經(jīng)驗(yàn)，很多人沒(méi)有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，于是，催生了專門為報(bào)考者開(kāi)假證明的中介機(jī)構(gòu)。環(huán)評(píng)師考試的內(nèi)容又具有高度的專業(yè)性，市場(chǎng)上便出現(xiàn)了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。加上“掛靠產(chǎn)業(yè)”，一個(gè)環(huán)評(píng)師職業(yè)資格考試就衍生出一條產(chǎn)業(yè)鏈。

2013年10月底，環(huán)保部公布了34家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和58位環(huán)評(píng)工作人員的違規(guī)行為和處理決定，其中環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)“借證”和環(huán)評(píng)工作人員“提供虛假材料取得環(huán)評(píng)工程師登記”的占近一半，環(huán)保部給予這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人取消資質(zhì)、限期整改和撤銷登記等處罰。

“這個(gè)市場(chǎng)從頭到腳都亂，完全沒(méi)有發(fā)揮環(huán)評(píng)應(yīng)該有的作用。”陸凱說(shuō)。

史于稚，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境自然資源研究和服務(wù)中心公益律師，他幫助劉玉英打贏了申請(qǐng)污染企業(yè)信息公開(kāi)案件，卻依然看不到這家企業(yè)環(huán)評(píng)報(bào)告。他對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)：“根子還在《環(huán)評(píng)法》，希望能快點(diǎn)修改這部法律，這部法不光是懲罰力度不夠，整個(gè)設(shè)計(jì)就是個(gè)過(guò)場(chǎng)：比如，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)沒(méi)做環(huán)評(píng)的，后來(lái)補(bǔ)上就行了，這簡(jiǎn)直是交錢就行，成了環(huán)保部門獲利的工具，滋生了各種權(quán)力尋租行為。”

環(huán)保部今年3月公布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》明確指出，對(duì)在資質(zhì)申請(qǐng)中隱瞞有關(guān)人員情況或提供虛假人員材料的機(jī)構(gòu)，一律不予批準(zhǔn)資質(zhì)，相關(guān)機(jī)構(gòu)一年內(nèi)不得再次申請(qǐng)資質(zhì)；對(duì)已取得資質(zhì)的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一律撤銷資質(zhì)，相關(guān)機(jī)構(gòu)三年內(nèi)不得重新申請(qǐng)資質(zhì)；對(duì)隱瞞個(gè)人情況、虛報(bào)本人全職工作單位的相關(guān)人員按照有關(guān)規(guī)定予以處理，并納入從業(yè)人員信用信息系統(tǒng)。

環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心副總工程師任景明向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“誠(chéng)信體系問(wèn)題，包括從業(yè)人員個(gè)人誠(chéng)信和專業(yè)機(jī)構(gòu)如環(huán)評(píng)單位的誠(chéng)信體系。現(xiàn)在環(huán)保部加大對(duì)違規(guī)單位和個(gè)人的曝光力度，輕者停資質(zhì)半年、違紀(jì)嚴(yán)重就直接取消資質(zhì)，還是很有震懾力的。”

本文關(guān)鍵詞： 揭秘環(huán)評(píng), 潛規(guī)則, 產(chǎn)業(yè)鏈, 灰色利益鏈

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