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海南省人民政府關(guān)于進一步加強土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見
瓊府〔2018〕3號
各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：
為全面貫徹黨的十九大精神和《中共海南省委關(guān)于進一步加強生態(tài)文明建設(shè)譜寫美麗中國海南篇章的決定》，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步加強土地宏觀調(diào)控，落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，最大限度提升土地利用效益，加快推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)美好新海南，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,結(jié)合我省實際，提出如下意見。
一、全面貫徹新發(fā)展理念，加強土地資源管控
(一)堅持新發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)全局。堅守發(fā)展底線，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，按照“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、效益提高”的基本要求，實施最嚴格的耕地保護制度，建立健全生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田保護補償制度，設(shè)定土地資源消耗上限、耕地保護紅線、生態(tài)環(huán)境底線;堅持用途管制，加強國土空間用途管制，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，嚴格控制城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界，嚴禁生產(chǎn)、生活空間擠占生態(tài)空間;強化土地利用全生命周期管理，大力推進節(jié)約集約用地，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)土地資源利用效益的最大化。
(二)實行建設(shè)用地總量和強度雙控制度。到2020年，全省建設(shè)用地總規(guī)模控制在550萬畝以內(nèi);堅決守住耕地保有量1072萬畝、永久基本農(nóng)田909萬畝和林地保有量3165萬畝;全面落實“十三五”時期單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降20%的目標任務。
二、優(yōu)化國土開發(fā)空間格局，強化國土空間規(guī)劃管控
(三)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局。重點保障全省十二個重點產(chǎn)業(yè)、六類重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)、“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施和“美麗海南百鎮(zhèn)千村”等用地;嚴格控制商品住宅用地供應，合理配置公共管理與公共服務用地，實現(xiàn)各類用地合理布局;禁止對產(chǎn)能過剩、高耗能、高污染項目供地。除“五網(wǎng)”建設(shè)及水利、垃圾、污水、生態(tài)治理等基礎(chǔ)設(shè)施和軍事、殯葬等特殊用地外，在省和市縣總體規(guī)劃劃定的開發(fā)邊界外，原則上不予辦理建設(shè)項目用地手續(xù);在省和市縣總體規(guī)劃劃定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)邊界外，原則上不予辦理工業(yè)項目用地手續(xù);確需辦理的，應當先報經(jīng)省規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門同意。
(四)加強國土空間用途管制。建立規(guī)劃調(diào)整硬性約束機制。其他用途用地不得擅自調(diào)整規(guī)劃改變?yōu)樯唐纷≌玫兀瑢澜?guī)劃為商品住宅用地、但已規(guī)劃為商品住宅用地的，應當及時調(diào)整城鄉(xiāng)控制性詳細規(guī)劃用途。建立城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等國土空間利用和用途轉(zhuǎn)換管制制度，從嚴控制生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間。探索建立耕地占補、林地占補指標交易等制度，通過市場化手段引導資源要素在全省范圍內(nèi)優(yōu)化配置，鼓勵城鎮(zhèn)空間向生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)變。
三、強化計劃調(diào)控，合理安排用地時序
(五)實行年度新增建設(shè)用地計劃管理。將土地批后供地率、存量國有建設(shè)用地處置率、人地掛鉤等指標作為安排年度新增建設(shè)用地計劃的重要依據(jù)。對現(xiàn)有建設(shè)用地總量已臨近規(guī)劃建設(shè)用地總量的市縣、位于生態(tài)保護核心區(qū)的市縣以及建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、產(chǎn)出效益低、補充耕地能力不足的市縣，適當調(diào)減新增建設(shè)用地計劃;對近5年平均供地率低于60%的市縣，除國家重點項目、省重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設(shè)用地指標。嚴格執(zhí)行新增建設(shè)用地審批，已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的土地，應按照批準文件明確的用途供應，不得擅自改變用途，因規(guī)劃調(diào)整等原因確需按照新用途供應的，應報原批準機關(guān)批準。
(六)加強年度商品住宅用地計劃管理。由省國土資源主管部門根據(jù)各市縣年度商品住宅建設(shè)規(guī)模、存量商品住宅用地數(shù)量、商品住宅土地供應價格、商品住宅銷售均價等情況確定商品住宅用地年度計劃。劃撥住宅用地補辦出讓手續(xù)或轉(zhuǎn)讓用于商品住宅建設(shè)的，一并納入商品住宅用地計劃指標管理。對位于生態(tài)保護核心區(qū)的市縣，停止安排新增外銷型商品住宅用地供應計劃。全面停止辦理產(chǎn)權(quán)式酒店用地審批手續(xù)(含農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地供應和改變用途審批)。農(nóng)墾歷史遺留土地問題處置按照省政府有關(guān)規(guī)定辦理。其他產(chǎn)業(yè)項目因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，需要予以限制的，省國土資源主管部門可以根據(jù)實際情況實行項目用地年度計劃管理。
(七)分類商品住宅用地供給管控。堅持住宅項目用地多軌制、分類別保障。繼續(xù)加大保障性住房用地供應，進一步推進棚戶區(qū)改造和城市、農(nóng)村住房更新改造，保障本省居民基本性住房需求;鼓勵租賃住宅用地供應，加快建立租購并舉的住房用地保障制度;合理有序配置面向島外居民的商品住宅用地，通過市場調(diào)節(jié)投資性住房需求。對存量商品住宅用地規(guī)模較大以及土地利用效益較低的市縣，相應減少直至暫停新增商品住宅用地供應。嚴禁就商品住宅項目簽訂招商引資協(xié)議，在簽訂的相關(guān)招商協(xié)議中，不得約定為產(chǎn)業(yè)項目配套安排商品住宅用地。禁止將商品住宅用地與其他產(chǎn)業(yè)項目用地捆綁或搭配供應。
四、完善用地標準，嚴格市場準入
(八)建立用地效益標準。將土地投資強度、產(chǎn)值、稅收等相關(guān)指標，作為建設(shè)用地供應準入標準，由省國土資源主管部門會同省發(fā)展改革、商務、工信、稅務、財政等部門制定建設(shè)用地出讓控制標準。各產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機構(gòu)可以結(jié)合實際，制訂更加嚴格的用地準入標準。嚴格執(zhí)行建設(shè)用地出讓控制標準，對未達到標準的項目，不得供應土地。依法供應土地竣工投產(chǎn)后，對稅收達不到標準的，可以按年補收約定稅收與實際上繳稅收的差額;對投資強度、畝均產(chǎn)值達不到約定標準50%或者畝均稅收達不到約定標準30%或者超期未竣工的，可以按約定退還原土地出讓金及利息后收回土地使用權(quán)，地上建筑物或附著物及相關(guān)設(shè)施可按約定進行處理。
(九)全面實施建設(shè)項目用地節(jié)地評價制度。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或用地供應前，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)或市縣國土資源主管部門應當委托土地評估或土地規(guī)劃設(shè)計等有關(guān)中介機構(gòu)對項目用地進行節(jié)地評價。對國家和地方已經(jīng)出臺土地使用控制標準的用地，要對土地使用控制標準的適用等情況進行評價;對確實要突破土地使用控制標準或國家和地方未出臺土地使用控制標準的用地，要對用地規(guī)模合理性及節(jié)約集約用地原則等情況進行評價。對不符合節(jié)約用地原則的項目用地，不予以辦理相關(guān)用地審批手續(xù)。水庫和水電工程項目淹沒區(qū)用地、礦山企業(yè)開采區(qū)用地、通信和輸電線路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地，可不列入建設(shè)項目節(jié)地評價范圍。
五、完善土地有償使用制度，推進土地精細化、規(guī)范化管理
(十)完善土地供應方式。嚴格執(zhí)行《禁止用地項目目錄》和《限制用地項目目錄》。擴大有償用地范圍，對教育、科研、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化設(shè)施等公共服務與公共管理用地，只有一個意向用地者的，可采取協(xié)議出讓方式供地。對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地及工業(yè)用地可以采取先租后讓等方式供應。通過“先租后讓”方式取得土地使用權(quán)的，土地使用權(quán)人可憑不動產(chǎn)登記機構(gòu)頒發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)屬證書辦理規(guī)劃報建、施工許可等手續(xù)。積極探索在百鎮(zhèn)千村、共享農(nóng)莊以及其他旅游項目設(shè)施建設(shè)中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。
(十一)實施差別化地價管理。各市縣基準地價原則上應每2-3年更新一次，細化各產(chǎn)業(yè)用地的基準地價。鼓勵發(fā)展租賃型商品住宅，對用于租賃的商品住宅基準地價可以按照商品住宅基準地價的70%確定。對研發(fā)設(shè)計、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)可按規(guī)定參照工業(yè)用地出讓價格出讓。在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地增加建筑面積或利用地下空間的，不再增收土地價款。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的基準地價可以按照同一區(qū)域同一用途的基準地價的70%確定。
(十二)實行“彈性年期”土地供應制度。對房地產(chǎn)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)項目，應根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期，在國有建設(shè)用地使用權(quán)法定最高有償使用年限內(nèi)，合理確定土地的有償使用年期，可結(jié)合實際適當縮短項目用地年期，降低產(chǎn)業(yè)用地保有成本。依法應以招拍掛方式供應的項目用地，可實行“彈性年期”+“對賭協(xié)議”供應方式，首次供應年限一般不超過5年，5年期滿后，對不符合相關(guān)協(xié)議約定的，按協(xié)議約定收回土地使用權(quán);符合相關(guān)協(xié)議約定的，可以延長土地使用年限并補繳土地出讓金，但最長不得超過同用途法定最高年限。
(十三)細化土地用途管理。省規(guī)劃主管部門會同省國土、住建、林業(yè)、環(huán)保等主管部門研究制定全省城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用現(xiàn)狀分類對應指南，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用的地類銜接。市縣供應土地時，擬供應土地用途應當按照土地利用現(xiàn)狀分類的二級類確定。對現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃用地性質(zhì)與土地二級類用途不一致的，市縣國土資源主管部門應當會同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，綜合考慮擬建設(shè)項目的性質(zhì)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等情況，對照土地利用現(xiàn)狀分類的二級類確定擬出讓土地的用途，并報經(jīng)市縣政府批準后執(zhí)行。
六、規(guī)范土地市場管理，優(yōu)化土地資源市場配置
(十四)嚴格凈地出讓制度。出讓的建設(shè)用地必須是土地權(quán)利清晰、安置補償落實到位、地上附著物清表、無法律經(jīng)濟糾紛、土地開發(fā)利用規(guī)劃條件明確、符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求、具備動工開發(fā)所必需條件的凈地。其中，具備動工開發(fā)所必需條件是指地塊周邊可以滿足施工建設(shè)所需的水、電供應，相關(guān)設(shè)備、機械可以進場施工的土地條件。市縣政府在供應土地前，應當組織發(fā)展改革、財政、國土、規(guī)劃、住建、環(huán)保、林業(yè)、工信等相關(guān)部門對上述條件進行核定，對依法辦理土地征收(收回)和農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的用地，必須納入政府儲備土地，經(jīng)儲備整理，確認屬于凈地后方可辦理出庫及供地手續(xù)。擬供應土地進入省土地統(tǒng)一交易市場交易的，應當附具市縣政府對上述凈地條件出具的書面文件，否則不得進行交易。對違反規(guī)定供應未達凈地條件的用地，造成土地閑置的，按規(guī)定追究相關(guān)責任單位和責任人的責任。
(十五)加強土地儲備調(diào)控。建立儲備土地閾值機制，合理設(shè)定土地動態(tài)儲備規(guī)模，可將省級規(guī)劃審批的重點核心區(qū)、省級主導新建的重點開發(fā)區(qū)域用地、省級主導重大建設(shè)項目用地、以及其他有償收回(收購)的閑置土地和低效利用土地納入省級土地儲備，強化省級土地儲備在產(chǎn)業(yè)用地保障和市場化開發(fā)方面的示范引導作用，增強省級土地資源調(diào)控能力。各市縣政府根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平、土地市場情況及上級下達的年度新增建設(shè)用地計劃，合理確定新增土地儲備規(guī)模，保障各類項目用地需求。
(十六)完善土地招拍掛制度。土地供應前，市縣規(guī)劃部門應根據(jù)控制性詳細規(guī)劃提出明確的用地規(guī)劃條件，市縣有關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門或開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)應當根據(jù)項目建設(shè)意向和建設(shè)用地出讓控制標準提出投資強度、稅收和產(chǎn)出要求等關(guān)聯(lián)條件，市縣國土、房產(chǎn)、工信、商務等相關(guān)部門或開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)可以根據(jù)項目建設(shè)需要，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，就競買人注冊資本金、業(yè)績、商品住宅租售比例、提供就業(yè)等內(nèi)容，合理設(shè)定報名條件，并在土地招拍掛出讓公告等文件中予以明確，將好地交給好企業(yè)、好項目開發(fā)。
(十七)加強協(xié)議履約管理。土地供應成交后，市縣有關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門(工業(yè)項目投入和產(chǎn)出由工信主管部門負責、其他項目投入和產(chǎn)出由招商主管部門負責、稅收由稅務主管部門負責)或開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)就土地出讓前提出的關(guān)聯(lián)條件以及其他開發(fā)利用要求、違約責任等對賭內(nèi)容，分別與競得人另行簽訂履約監(jiān)管協(xié)議，作為國土資源主管部門簽訂土地供應合同的前提條件。提出關(guān)聯(lián)條件的部門應對履約監(jiān)管協(xié)議的執(zhí)行情況定期開展檢查，對土地使用權(quán)人違反履約監(jiān)管協(xié)議的，應按職責追究違約責任。
(十八)嚴格執(zhí)行土地統(tǒng)一交易制度。進一步規(guī)范建設(shè)用地使用權(quán)交易和管理，嚴格執(zhí)行建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一交易和統(tǒng)一監(jiān)管制度，國土資源主管部門以及法院、國有資產(chǎn)主管部門、稅務主管部門等依法以招標、拍賣、掛牌等公開方式供應和處置建設(shè)用地使用權(quán)的，應當進入全省統(tǒng)一的省級土地交易市場進行交易。未進入省級土地交易市場進行公開交易，不得辦理不動產(chǎn)登記。
七、強化供后監(jiān)管，促進土地利用提質(zhì)增效
(十九)加大存量用地處置力度。各市縣政府應當加大閑置土地、低效用地等存量用地的清理處置力度，依法采取無償收回土地、有償收回土地、改變土地用途、土地置換、臨時使用土地等方式處置閑置土地。因生態(tài)保護紅線劃定或者規(guī)劃調(diào)整導致土地不能開發(fā)利用的，可通過土地期權(quán)、承諾兌現(xiàn)等方式予以有償收回。建立閑置土地動態(tài)監(jiān)管機制，及時發(fā)現(xiàn)并嚴格處置新增閑置土地。對2018年1月1日后新增閑置土地面積超過近5年年均供地量的市縣，暫停該市縣除民生、基礎(chǔ)設(shè)施等項目外的土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地供應審批手續(xù)。
(二十)嚴控土地用途變更。土地使用權(quán)人應嚴格按照土地有償使用合同確定的用途開發(fā)利用土地。禁止其他用途的土地改變用途用于商品住宅開發(fā)。商品住宅用地可以按照規(guī)劃及法定程序改為其他用途的土地。土地用途同屬于《土地利用現(xiàn)狀分類》一級類，但在土地二級類之間變更的，應當按照改變土地用途的有關(guān)規(guī)定，依法辦理改變用途手續(xù)。屬于《土地利用現(xiàn)狀分類》二級類的具體項目用地，需要調(diào)整為相同的二級類中基準地價用途修正系數(shù)高的用地，由市縣國土資源主管部門委托地價評估機構(gòu)進行地價評估，征繳差額地價。
(二十一)加強容積率變更管理。土地使用權(quán)人應當嚴格按照土地有償使用合同約定的容積率開發(fā)利用土地。禁止商品住宅項目用地提高容積率。保障性住房容積率調(diào)整按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。工業(yè)以及商品住宅用地以外的其他經(jīng)營性用地在符合城市規(guī)劃的條件下，因提高容積率需評估補繳地價款的，可按照新容積率規(guī)劃條件下評估期日的樓面地價乘以新增建筑面積確定應補繳的地價款。
八、落實共同責任，建立健全長效機制
(二十二)落實共同責任制度。市縣政府是本行政區(qū)域土地宏觀調(diào)控及節(jié)約集約利用的責任主體，發(fā)展改革、財政、國土、規(guī)劃、住建、環(huán)保、林業(yè)、工信及各園區(qū)管理機構(gòu)等部門按照職責分工，建立供地聯(lián)席審查制度，在項目準入、規(guī)劃審查、土地供應及供后監(jiān)管等方面各司其職，加強監(jiān)管，形成工作合力。
(二十三)實行土地使用稅差別化管理制度。建立城鎮(zhèn)土地使用稅與節(jié)約集約用地掛鉤的稅收調(diào)節(jié)機制，積極開展以地控稅、以稅節(jié)地試點。在省政府規(guī)定的稅額幅度范圍內(nèi)，鼓勵支持市縣級政府在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當提高土地使用稅標準，促進和引導按產(chǎn)業(yè)類型、區(qū)域位置等實施差別化稅收管理，閑置土地、低效用地按最高標準征稅，有條件的市縣可以試行按土地用途分類制定土地使用稅征收標準。
(二十四)完善獎懲考核機制。將各市縣的土地批后供地率、新增閑置土地與近5年年均供地量比例、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降等作為考核市縣政府及領(lǐng)導班子的重要內(nèi)容，作為安排下達各市縣規(guī)劃建設(shè)用地指標、年度新增建設(shè)用地計劃指標、年度商品住宅供應計劃指標等用地指標的重要依據(jù)。省國土資源主管部門要會同監(jiān)察等有關(guān)部門加強對本意見落實情況的監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、懈怠改革、執(zhí)行不力、嚴重玩忽職守行為的，要責令其限期糾正、整改，重大問題及時報告省政府。整改期間暫停該市縣建設(shè)用地審批工作。
九、本意見自印發(fā)之日起施行。
海南省人民政府
2018年1月10日
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