豫政[2014]91號《河南省人民政府關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的指導(dǎo)意見》

河南省人民政府關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的指導(dǎo)意見

豫政[2014]91號                     2014-12-11

各市、縣人民政府，省人民政府各部門：

為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的總體部署，充分發(fā)揮財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的職能作用，加快中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省，現(xiàn)就深化財(cái)稅體制改革提出如下意見。

一、深化財(cái)稅體制改革的總體要求

改革開放30多年來，按照中央部署，我省財(cái)稅體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，成效顯著。特別是1994年實(shí)施的分稅制改革及隨后的調(diào)整、完善和穩(wěn)健運(yùn)行，對充分發(fā)揮各級積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、全面擴(kuò)大開放、保障和改善民生發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和各方面形勢變化，現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的問題和不足日益顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在：預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明，不適應(yīng)治理現(xiàn)代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、社會公平和市場統(tǒng)一；政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制；財(cái)政資金分配方式和投入方式改革不到位，部分財(cái)政資金使用分散、效用較低，與事業(yè)發(fā)展成效關(guān)聯(lián)度不高，對社會資本的撬動作用不強(qiáng)。這些矛盾和問題相互交織，不僅影響財(cái)政自身的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，而且影響重大戰(zhàn)略、政策實(shí)施效果和治理現(xiàn)代化進(jìn)程，迫切需要進(jìn)行整體性、適應(yīng)性改革。

(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神和省委九屆七次全會精神，著眼完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，立足我省實(shí)際，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮各級積極性，以改進(jìn)預(yù)算管理、完善稅收制度、明確事權(quán)和支出責(zé)任為重點(diǎn)，建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度，為加快中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省進(jìn)程提供財(cái)稅制度保障。

(二)基本思路。一是依法理財(cái)。樹立法治理念，將財(cái)政運(yùn)行全面納入法治化軌道。二是明確事權(quán)。在中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任調(diào)整基礎(chǔ)上，合理調(diào)整并明確省、市、縣各級事權(quán)與支出責(zé)任，促進(jìn)各級政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其能。三是透明預(yù)算。逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，推行民主理財(cái)，建設(shè)陽光政府、法治政府。四是提高效率。改革財(cái)政資金分配方式和投入方式，推行科學(xué)理財(cái)和預(yù)算績效管理，健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。

(三)基本原則。一是處理好政府與市場的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，激發(fā)市場和社會活力。二是發(fā)揮各級積極性，既保障省級履行調(diào)控責(zé)任、實(shí)施重大改革、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展能力，又切實(shí)保護(hù)市、縣級利益，調(diào)動和發(fā)揮市、縣級改革的主動性和創(chuàng)造性。三是兼顧效率與公平，在提高效率的基礎(chǔ)上更加注重公平，讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。四是統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益，既圍繞穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生等重大任務(wù)，著力解決影響當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的突出障礙和群眾反映強(qiáng)烈的突出問題；又著眼長遠(yuǎn)，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，推進(jìn)構(gòu)建有利于以人為本、科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。五是堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)和分步實(shí)施相結(jié)合，既明確改革邏輯順序、主攻方向，增強(qiáng)改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性；又清晰制定各項(xiàng)改革的路線圖和時(shí)間表，準(zhǔn)確把握各項(xiàng)改革措施出臺的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，確保改革協(xié)同、穩(wěn)健和實(shí)效。六是堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)財(cái)稅體制改革與其他改革，既充分發(fā)揮財(cái)稅體制改革作為整體改革突破口和基礎(chǔ)支撐的作用，統(tǒng)籌推進(jìn)其他改革；又使財(cái)稅體制改革與其他改革相互銜接，相互協(xié)調(diào)，形成合力，順利推進(jìn)。

二、加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度

(一)建立透明預(yù)算制度。除涉密信息外，所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)(因公出國、境費(fèi)，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)，公務(wù)接待費(fèi))都要公開。政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級科目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目、按地區(qū)公開。積極推進(jìn)財(cái)政政策公開。按經(jīng)濟(jì)分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出。適應(yīng)預(yù)算公開要求，健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。

(二)完善政府預(yù)算體系。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。對重點(diǎn)支出根據(jù)推進(jìn)改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法。結(jié)合稅費(fèi)制度改革和法規(guī)修訂，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等專款專用的規(guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)。政府收支全部納入預(yù)算管理。政府預(yù)算體系要定位清晰，分工明確。建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的部分列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強(qiáng)社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理。
 
(三)改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。公共預(yù)算審核的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展。向本級人大報(bào)告支出預(yù)算的同時(shí)，要重點(diǎn)報(bào)告政策內(nèi)容。科學(xué)預(yù)測收入預(yù)算，強(qiáng)化依法征稅。在國務(wù)院批準(zhǔn)的債務(wù)限額內(nèi)，省政府可以在一般公共預(yù)算內(nèi)舉借用于無收益的公益性事業(yè)發(fā)展的一般債務(wù)，在政府性基金預(yù)算內(nèi)舉借用于有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)債務(wù)。市、縣級政府確需舉借的一般由省政府代為舉借。國有資本經(jīng)營預(yù)算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收部分用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡；如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，省級報(bào)本級人大或其常委會批準(zhǔn)后增列赤字并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)，市、縣級政府通過申請上級政府臨時(shí)救助實(shí)現(xiàn)平衡并在下一年度預(yù)算中歸還。政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算如出現(xiàn)超收，超收部分結(jié)轉(zhuǎn)下年安排；如出現(xiàn)短收，通過削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。財(cái)政部門會同各部門研究編制三年滾動財(cái)政規(guī)劃，對未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，按照各級政府支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃安排。強(qiáng)化三年滾動財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，各部門規(guī)劃中涉及財(cái)政政策和資金支持的，要與三年滾動財(cái)政規(guī)劃相銜接。

(四)完善轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。大力清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對競爭性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐一甄別排查，凡屬小、散、亂以及效用不明顯的堅(jiān)決取消，其余需要保留的要改進(jìn)分配方式，減少行政性分配，引入市場化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動社會資本增加投入。完善省級專項(xiàng)資金管理辦法，規(guī)范專項(xiàng)資金項(xiàng)目設(shè)立，嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模，建立健全專項(xiàng)資金定期評估和退出機(jī)制。清理現(xiàn)行配套政策，對屬于上級財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，一律不得要求下級安排配套資金。健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

(五)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。強(qiáng)化預(yù)算約束，預(yù)算未安排的事項(xiàng)一律不得支出。年度預(yù)算執(zhí)行中除救災(zāi)等應(yīng)急支出通過動支預(yù)備費(fèi)解決外，一般不出臺增加當(dāng)年支出的政策；對必須出臺的政策，通過以后年度預(yù)算安排資金。不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或項(xiàng)目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，按照財(cái)政部門的規(guī)定辦理。加快預(yù)算下達(dá)和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。加強(qiáng)財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。規(guī)范國庫資金管理。一律不再新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，現(xiàn)有財(cái)政專戶除經(jīng)財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)保留的外，其余專戶在兩年內(nèi)逐步取消。完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。嚴(yán)格權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍。規(guī)范和清理財(cái)政借墊款。

(六)強(qiáng)化財(cái)政績效管理。改革教育、科技、文化等事業(yè)費(fèi)分配機(jī)制，探索按服務(wù)對象、服務(wù)質(zhì)量和成果分配財(cái)政資金的辦法，提高資金使用效率。推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。推廣使用政府與社會資本合作模式，促進(jìn)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。政府與社會資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。推進(jìn)財(cái)政涉企資金基金化改革，把市場作用和政府作用有機(jī)結(jié)合，放大財(cái)政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，發(fā)揮市場在微觀層面的競爭性作用。健全預(yù)算績效管理機(jī)制，績效評價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出、政策、制度和管理等方面，評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格監(jiān)督財(cái)政資金分配使用，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為。

(七)規(guī)范政府債務(wù)管理。依法建立以政府債券為主體的政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理。嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途。省政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的債務(wù)限額內(nèi)，核定分地區(qū)和省本級一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)限額。債務(wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)。建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立考核問責(zé)機(jī)制和政府信用評級制度。

(八)全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。落實(shí)中央統(tǒng)一部署，除專門的稅收法律、法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定外，其他法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策不得突破國家統(tǒng)一財(cái)稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不能對企業(yè)制定財(cái)政優(yōu)惠政策。清理規(guī)范各類稅收優(yōu)惠政策，違反法律、法規(guī)的一律停止執(zhí)行；有明確時(shí)限的到期停止執(zhí)行，未明確時(shí)限的設(shè)定政策終結(jié)時(shí)間點(diǎn)。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機(jī)制，加強(qiáng)考核問責(zé)，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為。

按照中央統(tǒng)一部署，實(shí)施增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅改革，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。強(qiáng)化稅源專業(yè)化管理，優(yōu)化納稅服務(wù)，創(chuàng)新個(gè)體工商戶和發(fā)票管理方式，加強(qiáng)國稅、地稅合作，推進(jìn)信息共享，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管理，建立高效的稅收征管制度，提升征管質(zhì)量和水平。

三、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

(一)適當(dāng)調(diào)整省和市縣收入劃分范圍。對中央明確為地方稅的稅種，切實(shí)做好相關(guān)稅收政策制定和實(shí)施工作。資源稅收入按財(cái)政部要求調(diào)整為省級收入。在兼顧稅收征管效率的前提下，將年度間波動幅度大、流動性強(qiáng)、地區(qū)之間稅基分布懸殊的稅種作為省級財(cái)政收入或主要由省級財(cái)政分享。將稅基穩(wěn)定分布均衡、市縣具有信息優(yōu)勢、與當(dāng)?shù)毓卜?wù)質(zhì)量密切相關(guān)的稅種作為市縣收入。

(二)合理界定省和市縣事權(quán)與支出責(zé)任。根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，界定省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任?？鐓^(qū)域和外部性強(qiáng)的事務(wù)明確為省級事權(quán)或省與市縣共同事權(quán)，省級承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。市縣負(fù)責(zé)區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。具有地域管理信息優(yōu)勢但產(chǎn)生跨區(qū)域外部性的公共服務(wù)作為市縣事務(wù)，但省級承擔(dān)一定支出責(zé)任。事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整后，省級相應(yīng)承擔(dān)均衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距的責(zé)任。

四、改革時(shí)間安排

在財(cái)稅體制改革中，預(yù)算管理制度改革先行，稅制改革按照中央部署推進(jìn)，省與市縣收入、事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革在中央與地方相關(guān)改革方案出臺后進(jìn)行。按照中央要求，2014-2015年，預(yù)算制度改革取得決定性進(jìn)展；2016年，深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)基本完成；2020年，各項(xiàng)改革基本到位，基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

各地、各部門要根據(jù)本指導(dǎo)意見制定實(shí)施方案，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，認(rèn)真組織實(shí)施。

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