財(cái)預(yù)〔2016〕54號(hào)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的意見(jiàn)》

財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)中央部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的意見(jiàn)

財(cái)預(yù)〔2016〕54號(hào)

近年來(lái)，財(cái)政部出臺(tái)了一系列加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的改革措施，初步構(gòu)建起以宏觀政策目標(biāo)為導(dǎo)向、以規(guī)范的項(xiàng)目庫(kù)管理為基礎(chǔ)、以預(yù)算評(píng)審和績(jī)效管理為支撐的項(xiàng)目支出預(yù)算管理新模式。隨著改革推進(jìn)，中央部門(mén)項(xiàng)目管理的外部環(huán)境、基本條件、技術(shù)手段發(fā)生了深刻變化，在政策導(dǎo)向性、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性、內(nèi)容合理性、需求真實(shí)性、成本經(jīng)濟(jì)性等方面對(duì)項(xiàng)目管理也提出了更多更高的要求，現(xiàn)行項(xiàng)目管理精準(zhǔn)度不夠、適用性不強(qiáng)、有效性不足的問(wèn)題凸顯，難以適應(yīng)改革形勢(shì)的需要。為了切實(shí)提升項(xiàng)目支出預(yù)算編制和管理水平，進(jìn)一步做實(shí)中央部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。

以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，落實(shí)深化預(yù)算管理制度改革總體要求，完善項(xiàng)目支出預(yù)算管理新模式，著眼于全面提升項(xiàng)目管理效能，拓展管理維度、細(xì)化管理尺度、提高管理精度、加大管理力度，綜合運(yùn)用管理手段，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)項(xiàng)目管理科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，建立與現(xiàn)代預(yù)算管理制度相適應(yīng)的管理精準(zhǔn)有效的項(xiàng)目管理體系。

（二）基本原則。

實(shí)施精準(zhǔn)管理。要深入剖析項(xiàng)目構(gòu)成、充分認(rèn)識(shí)項(xiàng)目特點(diǎn)，遵循項(xiàng)目運(yùn)行、管理的基本規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)、分類(lèi)施策，采取針對(duì)性措施，實(shí)施差別化管理，提高管理精準(zhǔn)度。

創(chuàng)新引導(dǎo)機(jī)制。要建立引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方積極性，統(tǒng)籌各類(lèi)資源、借助各方力量、發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、相互銜接，形成合力，實(shí)現(xiàn)共建共管。

覆蓋完整流程。要將有針對(duì)性的管理要求和措施融入項(xiàng)目立項(xiàng)、入庫(kù)、申報(bào)等管理環(huán)節(jié)中，落實(shí)到編制、審核、評(píng)審等管理活動(dòng)中，體現(xiàn)在文本、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等管理要素中。

改進(jìn)薄弱環(huán)節(jié)。要抓住管理的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，著重填補(bǔ)空白、補(bǔ)齊短板，管理要向前后端延伸，夯實(shí)前端基礎(chǔ)，加強(qiáng)后端考核評(píng)估，形成更加完善的項(xiàng)目管理鏈條。

（三）總體思路。

遵循項(xiàng)目支出預(yù)算管理新框架的基本原則和總體要求，推進(jìn)項(xiàng)目管理各項(xiàng)改革措施落地，全面做實(shí)項(xiàng)目庫(kù)；細(xì)分項(xiàng)目組成的基本單元，為精準(zhǔn)管理筑基；推動(dòng)信息系統(tǒng)聯(lián)通，促進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)的共建共管共享；理順部門(mén)內(nèi)部管理鏈條，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與預(yù)算管理整合；實(shí)施差別化項(xiàng)目管理，推進(jìn)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化管理；強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，更加注重項(xiàng)目的產(chǎn)出績(jī)效；擴(kuò)大預(yù)算評(píng)審范圍，形成項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化管理與預(yù)算評(píng)審互補(bǔ)的模式；探索項(xiàng)目預(yù)算公開(kāi)，逐步向全國(guó)人大報(bào)送一級(jí)項(xiàng)目的預(yù)算并公開(kāi)；建立項(xiàng)目管理考核機(jī)制，將管理的實(shí)際效果與以后年度預(yù)算規(guī)模掛鉤。通過(guò)采取上述措施，力爭(zhēng)在1-2年內(nèi)取得積極成效，實(shí)現(xiàn)中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算資金使用效果的顯著提升。

二、主要任務(wù)

（一）切實(shí)貫徹改革要求，扎實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目管理。

認(rèn)真落實(shí)《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕82號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）精神，研究制定具體管理辦法和實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)全面做實(shí)。規(guī)范項(xiàng)目設(shè)置程序，將政策研究、方案論證、行政決策等過(guò)程作為項(xiàng)目入庫(kù)的重要環(huán)節(jié)。優(yōu)化一級(jí)項(xiàng)目設(shè)置，合理控制一級(jí)項(xiàng)目數(shù)量，更加集中反映部門(mén)主要職責(zé)。加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，全面充實(shí)項(xiàng)目信息，提前組織項(xiàng)目編審、儲(chǔ)備工作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)管理。發(fā)揮項(xiàng)目庫(kù)的平臺(tái)功能，統(tǒng)籌優(yōu)化管理流程，整合部門(mén)內(nèi)部管理。硬化預(yù)算約束，嚴(yán)格按照部門(mén)三年支出規(guī)劃控制項(xiàng)目規(guī)模，合理排布年度支出結(jié)構(gòu)，依據(jù)政策優(yōu)先次序安排項(xiàng)目。提前預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)備工作，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，加強(qiáng)項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)管。

（二）細(xì)化規(guī)范項(xiàng)目?jī)?nèi)容，筑實(shí)精準(zhǔn)管理基礎(chǔ)。

各部門(mén)要立足于自身職責(zé)，認(rèn)真開(kāi)展戰(zhàn)略、機(jī)制、規(guī)劃研究，以前瞻性思路引領(lǐng)項(xiàng)目編制和管理工作。項(xiàng)目單位要加強(qiáng)項(xiàng)目論證，提出充分的立項(xiàng)依據(jù)，充實(shí)項(xiàng)目的政策內(nèi)涵，以政策為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)計(jì)實(shí)施方案和績(jī)效目標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)，要力求選擇實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的最優(yōu)路徑，降低成本消耗，提高產(chǎn)出績(jī)效。從編制2017年預(yù)算起，新增二級(jí)項(xiàng)目編制要統(tǒng)一按照“項(xiàng)目-活動(dòng)-子活動(dòng)-分項(xiàng)支出-標(biāo)準(zhǔn)（價(jià)格）-支出計(jì)劃”的層次加以細(xì)化，清晰反映項(xiàng)目?jī)?nèi)容、具體活動(dòng)和支出需求。對(duì)重大的經(jīng)常性、專(zhuān)項(xiàng)性項(xiàng)目，要制定統(tǒng)一的項(xiàng)目立項(xiàng)指南、實(shí)施方案編寫(xiě)規(guī)范和支出計(jì)劃填報(bào)模版，推進(jìn)立項(xiàng)依據(jù)政策化、實(shí)施方案合理化、績(jī)效目標(biāo)科學(xué)化、項(xiàng)目活動(dòng)清單化、支出內(nèi)容選項(xiàng)化、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支定額化，建立健全項(xiàng)目編制的規(guī)范體系。

（三）推動(dòng)信息系統(tǒng)聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)共建共管共享。

充分發(fā)揮信息管理系統(tǒng)在項(xiàng)目管理中的技術(shù)支撐作用，優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，完善系統(tǒng)功能，推動(dòng)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、績(jī)效等信息管理系統(tǒng)之間縱橫聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理信息的共建共管共享?？v向上，要在財(cái)政部、中央部門(mén)、預(yù)算單位之間建立起便捷、通暢、高效的信息上傳下達(dá)渠道，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目編制、審核、下達(dá)、執(zhí)行、調(diào)整等管理工作全部通過(guò)信息系統(tǒng)完成，形成與管理流程相適應(yīng)的垂直管理通道。橫向上，要通過(guò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置接口、規(guī)范分工、整合流程，推動(dòng)財(cái)政部與有關(guān)項(xiàng)目主管部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間的系統(tǒng)聯(lián)通、信息交互，建立起統(tǒng)籌業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理的技術(shù)支撐平臺(tái)，形成業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)之間配合協(xié)作、相互銜接、共同管理的局面，切實(shí)提高信息利用率和項(xiàng)目管理效率。

（四）理順預(yù)算管理鏈條，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與預(yù)算銜接。

項(xiàng)目管理要向前端延伸，以職能業(yè)務(wù)為先導(dǎo)，以項(xiàng)目管理為主線，以信息平臺(tái)為紐帶，理順業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)之間關(guān)系，有機(jī)銜接業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理，分工把口、緊密配合，形成合力。業(yè)務(wù)部門(mén)要發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌規(guī)劃業(yè)務(wù)，提前工作部署，明確業(yè)務(wù)規(guī)范，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提供專(zhuān)業(yè)支撐，指導(dǎo)項(xiàng)目設(shè)立和實(shí)施方案制定，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、實(shí)施方案合理性和可行性的審核、論證，做好項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行落實(shí)。業(yè)務(wù)部門(mén)原則上不直接分配資金，確需參與分配資金的，要與財(cái)務(wù)部門(mén)共同制定管理辦法，明確分配方法、嚴(yán)格分配程序、規(guī)范分配行為、健全監(jiān)督機(jī)制。財(cái)務(wù)部門(mén)要統(tǒng)籌部門(mén)資源，綜合平衡預(yù)算安排，牽頭組織開(kāi)展項(xiàng)目管理的全面工作，著重指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目支出計(jì)劃的編制，以及項(xiàng)目的審核、評(píng)審、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。

（五）實(shí)行差別化管理，推進(jìn)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化。

從編制2017年預(yù)算起，按照管理模式將項(xiàng)目劃分為標(biāo)準(zhǔn)化管理項(xiàng)目和非標(biāo)準(zhǔn)化管理項(xiàng)目。標(biāo)準(zhǔn)化管理項(xiàng)目是指項(xiàng)目活動(dòng)有明確范圍，活動(dòng)的內(nèi)容、數(shù)量、頻率有明確的定性、定量規(guī)范，分項(xiàng)支出有明確的定量、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)可直接測(cè)算支出需求的項(xiàng)目。標(biāo)準(zhǔn)化管理項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，由部門(mén)制定后送財(cái)政部評(píng)審，評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，除相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化外，此類(lèi)項(xiàng)目立項(xiàng)不再納入部門(mén)評(píng)審范圍。如標(biāo)準(zhǔn)化管理項(xiàng)目的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，須重新履行評(píng)審程序。非標(biāo)準(zhǔn)化管理項(xiàng)目，且屬于評(píng)審范圍的，立項(xiàng)時(shí)應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定由部門(mén)組織評(píng)審。具備條件的專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目要逐步全面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，具備條件但未標(biāo)準(zhǔn)化管理的，實(shí)施周期不得滾動(dòng)順延。

（六）強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效管理，提高資金使用效益。

所有項(xiàng)目都應(yīng)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，明確績(jī)效指標(biāo)，將績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)作為項(xiàng)目入庫(kù)前置條件。把績(jī)效目標(biāo)審核作為項(xiàng)目審核和安排預(yù)算的有機(jī)組成部分，根據(jù)審核結(jié)果提出項(xiàng)目入庫(kù)建議，未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍瞬缓细竦捻?xiàng)目，不得進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)。加強(qiáng)績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控，逐步推進(jìn)在預(yù)算執(zhí)行中按照確定的績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)實(shí)行定期監(jiān)控。對(duì)偏離績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目，要及時(shí)采取措施加以糾正。資金使用單位要對(duì)照項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展績(jī)效自評(píng)并形成自評(píng)結(jié)果，作為部門(mén)或單位預(yù)、決算的重要內(nèi)容和申請(qǐng)以后年度預(yù)算資金的必要基礎(chǔ)。擴(kuò)大第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，逐步建立健全重點(diǎn)民生政策和重大專(zhuān)項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)，使低效、無(wú)效資金退出來(lái)。

（七）擴(kuò)大預(yù)算評(píng)審范圍，加大預(yù)算評(píng)審力度。

改進(jìn)預(yù)算評(píng)審工作，規(guī)范評(píng)審程序和行為，努力提高評(píng)審的客觀公正性。進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算評(píng)審覆蓋范圍，用4年時(shí)間，分步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審全覆蓋。對(duì)屬于評(píng)審范圍的項(xiàng)目，包括已納入預(yù)算安排但未經(jīng)過(guò)評(píng)審的項(xiàng)目，2016年各部門(mén)開(kāi)展預(yù)算評(píng)審的項(xiàng)目支出數(shù)額占項(xiàng)目庫(kù)中應(yīng)評(píng)審項(xiàng)目支出總額的比例要達(dá)到30%以上，2017年達(dá)到50%以上，2018年達(dá)到80%，2019年實(shí)現(xiàn)百分之百覆蓋。2016年申報(bào)的新增項(xiàng)目，屬于評(píng)審范圍的，原則上要全部評(píng)審。已納入2016年預(yù)算安排但未經(jīng)預(yù)算評(píng)審的項(xiàng)目，要對(duì)其中的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)審，并根據(jù)預(yù)算評(píng)審結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目的當(dāng)年預(yù)算和以后年度支出安排進(jìn)行調(diào)整。從2016年起，中央部門(mén)要提前組織項(xiàng)目編審、儲(chǔ)備等工作，預(yù)算評(píng)審工作要相應(yīng)提前，為下年預(yù)算編制盡早做好準(zhǔn)備。

（八）探索項(xiàng)目預(yù)算公開(kāi)，增強(qiáng)項(xiàng)目透明度。

從編制2017年預(yù)算起，選擇部分重點(diǎn)部門(mén)的重大一級(jí)項(xiàng)目列入預(yù)算草案報(bào)送全國(guó)人大審議，全國(guó)人大審議通過(guò)預(yù)算草案后，由部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)。以后逐年擴(kuò)大范圍和規(guī)模，通過(guò)幾年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)除涉密項(xiàng)目外，部門(mén)的一級(jí)項(xiàng)目全部報(bào)送全國(guó)人大審議，并向社會(huì)公開(kāi)。試點(diǎn)初期，報(bào)送全國(guó)人大審議的一級(jí)項(xiàng)目，優(yōu)先選擇標(biāo)準(zhǔn)化管理項(xiàng)目、經(jīng)過(guò)評(píng)審的重大項(xiàng)目以及有關(guān)主管部門(mén)管理的通用項(xiàng)目。對(duì)報(bào)送全國(guó)人大審議并公開(kāi)的一級(jí)項(xiàng)目，部門(mén)要從政策依據(jù)、項(xiàng)目目標(biāo)、實(shí)施方案、支出內(nèi)容、預(yù)期產(chǎn)出、績(jī)效目標(biāo)等方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面、詳細(xì)說(shuō)明，將相關(guān)說(shuō)明一并公開(kāi)，并積極做好公開(kāi)后的相關(guān)說(shuō)明解釋工作。

（九）建立管理考核機(jī)制，調(diào)動(dòng)部門(mén)積極性。

強(qiáng)化中央部門(mén)的主體責(zé)任，建立項(xiàng)目管理考核機(jī)制，以實(shí)質(zhì)性內(nèi)容為主，程序性內(nèi)容為輔，針對(duì)項(xiàng)目管理過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要管理內(nèi)容，制定量化考核指標(biāo)，對(duì)中央部門(mén)項(xiàng)目管理過(guò)程的規(guī)范性、編制審核的質(zhì)量、項(xiàng)目執(zhí)行的效果等進(jìn)行考核。項(xiàng)目管理考核將作為部門(mén)預(yù)算管理考核評(píng)價(jià)的重要組成部分。項(xiàng)目管理考核的結(jié)果，要予以通報(bào)，并作為確定部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算規(guī)模的重要參考因素。中央部門(mén)也要建立內(nèi)部的項(xiàng)目管理考核體系，對(duì)下級(jí)單位、業(yè)務(wù)部門(mén)、評(píng)審機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì)在項(xiàng)目管理中的工作質(zhì)量和效果進(jìn)行考核，并采取措施促進(jìn)項(xiàng)目管理工作質(zhì)量提升。

三、組織實(shí)施

（一）提高認(rèn)識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)做實(shí)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)對(duì)于深化部門(mén)預(yù)算改革，健全預(yù)算管理體系，提升預(yù)算管理效能，統(tǒng)籌資源配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金績(jī)效，促進(jìn)部門(mén)履職盡責(zé)的重要意義。

（二）抓好落實(shí)。要發(fā)揮中央部門(mén)的主體作用，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，以改革創(chuàng)新精神，定實(shí)策、出實(shí)招、求實(shí)效，認(rèn)真落實(shí)改革要求。加強(qiáng)組織保障，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順內(nèi)部關(guān)系，形成一致推進(jìn)改革的合力。

（三）加強(qiáng)指導(dǎo)。要做好對(duì)下級(jí)單位的指導(dǎo)、示范、督促，指導(dǎo)所屬單位做實(shí)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、范例加以推廣，督促各單位遵守制度規(guī)范、落實(shí)各項(xiàng)要求，著力提升項(xiàng)目管理的精準(zhǔn)度和有效性。
 

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