發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號《國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》【全文廢止】

國家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見【全文廢止】







發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號

全文廢止，廢止依據(jù)：2022年7月26日發(fā)布的《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于修改、廢止部分規(guī)章、行政規(guī)范性文件和一般政策性文件的決定》（國家發(fā)展和改革委員會令第51號）

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：

編制實(shí)施好全國“十三五”規(guī)劃，對于全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有十分重要的意義。市縣規(guī)劃是國家規(guī)劃體系的重要組成部分。推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，是扎實(shí)做好“十三五”規(guī)劃編制工作的重要任務(wù)。為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會精神，編制好市縣“十三五”規(guī)劃，特別是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，提出以下意見。

一、推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的重要意義

（一）推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。正確處理政府和市場的關(guān)系，涉及到規(guī)劃的功能和定位。按照黨的十八屆三中全會精神，政府要加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和實(shí)施，地方政府要加強(qiáng)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。“十三五”市縣規(guī)劃要充分體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的大方向，充分體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，創(chuàng)新規(guī)劃理念、內(nèi)容和方法，把規(guī)劃重點(diǎn)放在地方政府職責(zé)領(lǐng)域上，更好地發(fā)揮對市場主體的引導(dǎo)功能。

（二）推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，是堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制、強(qiáng)化政府空間管控能力的客觀需要。加強(qiáng)對空間資源的有效調(diào)控，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府規(guī)劃的重要功能。“十三五”市縣規(guī)劃，在完善按時(shí)序部署經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大任務(wù)的同時(shí)，要進(jìn)一步落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，綜合調(diào)控各種空間需求，按照與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的原則，引導(dǎo)和約束各類開發(fā)行為，增強(qiáng)市縣政府空間管控能力，推動市縣政府治理能力現(xiàn)代化。

（三）推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建成小康社會的戰(zhàn)略舉措。到2O20年全面建成小康社會，是我國“三步走”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是“十三五”規(guī)劃的重要任務(wù)。由于各市縣資源環(huán)境承載能力不同，主體功能定位不同，未來的空間開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Σ煌?，在全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中面臨的矛盾和任務(wù)也有所差異。“十三五”市縣規(guī)劃，要按照區(qū)域主體功能定位，針對備自主要矛盾，突出首要任務(wù)，分類促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、人民生活水平全面提高、資源環(huán)境條件持續(xù)改善。

（四）推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，是完善市縣規(guī)劃體系，推動“多規(guī)合一”的重要基礎(chǔ)。目前，我國市縣規(guī)劃存在著規(guī)劃數(shù)量過多、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至相互矛盾沖突等問題，這是導(dǎo)致工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資源過度消耗、空間無序開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等突出矛盾的重要原因之一。要按照中央關(guān)于全面深化改革的部署精神，抓住“十三五”規(guī)劃編制的有利時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖奠定基礎(chǔ)。

二、推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的總體要求

“十三五”市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的主要任務(wù)：一是要創(chuàng)新市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，改革市場發(fā)揮作用領(lǐng)域的規(guī)劃內(nèi)容，強(qiáng)化政府職責(zé)領(lǐng)域的任務(wù)，特別是要強(qiáng)化空間布局，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與優(yōu)化空間布局融為一體，編制出一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃。二是要健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃的龍頭地位，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等規(guī)劃編制提供依據(jù)，同時(shí)要精減專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃編制的針對性和有效性，為貫徹落實(shí)市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃提供支撐。

（一）創(chuàng)新發(fā)展理念。推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)是推動發(fā)展理念、發(fā)展思路的創(chuàng)新。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，世情、國情都在發(fā)生深刻變化，推動市縣發(fā)展也要與時(shí)俱進(jìn)。面對產(chǎn)能過剩和生態(tài)環(huán)境的硬約束，再繼續(xù)簡單地追求增長速度，追求空間規(guī)模擴(kuò)張，已經(jīng)沒有出路。必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變粗放的空間開發(fā)模式，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，才能適應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展條件新變化和國內(nèi)外市場競爭新格局所帶來的挑戰(zhàn)。

（二）把握總體定位。嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，是新時(shí)期對市縣發(fā)展的總體要求，也是堅(jiān)持全國一盤棋思想的重要體現(xiàn)。備市縣要從區(qū)域大背景出發(fā)，按照優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開發(fā)的總體要求，明確各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向，科學(xué)謀劃未來的發(fā)展與布局。

（三）強(qiáng)化空間布局。這是增強(qiáng)市縣整體競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要基礎(chǔ)，是市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的重要任務(wù)。要針對目前市縣各類功能分區(qū)數(shù)量過多、內(nèi)容繁雜、缺乏統(tǒng)籌、難以銜接等問題，按照一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的要求，整合優(yōu)化相關(guān)規(guī)劃的空間管制分區(qū)，形成一張規(guī)劃布局總圖，將開發(fā)與保護(hù)融為一體，作為市縣長期遵循的空間開發(fā)調(diào)控藍(lán)圖。

（四）轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路。強(qiáng)化市縣規(guī)劃的空間內(nèi)涵，不是形式上的調(diào)整，而是轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念、調(diào)整規(guī)劃思路的內(nèi)在要求。與企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比，空間結(jié)構(gòu)、空間布局對一個(gè)市縣的影響更宏觀、更長遠(yuǎn)，是政府更好發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用的重要領(lǐng)域。因此，在規(guī)劃思路、規(guī)劃框架上都要體現(xiàn)這種特點(diǎn)和要求，把總體發(fā)展戰(zhàn)略和備領(lǐng)域發(fā)展任務(wù)與空間布局、空間管控相結(jié)合，改變將時(shí)序與空間、發(fā)展與布局相互割裂的狀況。

（五）優(yōu)化規(guī)劃期限。為進(jìn)一步增強(qiáng)市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和前瞻性，要合理調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)的期限，既要以五年為主，銜接2O20年全面建成小康社會備項(xiàng)目標(biāo)，又要考慮更長時(shí)期的遠(yuǎn)景發(fā)展，做到遠(yuǎn)近結(jié)合。原則上，規(guī)劃任務(wù)以“十三五”時(shí)期為重點(diǎn)，但主要目標(biāo)可展望到2O30年，空間布局可以是更長遠(yuǎn)的制度安排。通過規(guī)劃期限的調(diào)整完善，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等不同規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)創(chuàng)造條件。

三、改革創(chuàng)新市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃

要按照編制出統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃這一要求，加大改革創(chuàng)新力度，切實(shí)將發(fā)展與布局、開發(fā)與保護(hù)融為一體，推動市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新。

（一）合理確定規(guī)劃目標(biāo)

科學(xué)的規(guī)劃目標(biāo)，既是發(fā)展理念的體現(xiàn)，也是規(guī)劃任務(wù)的具體化。

要體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)、社會治理、資源環(huán)境等方面的目標(biāo)和指標(biāo)，特別是要突出就業(yè)增加、收入提高與經(jīng)濟(jì)增長同步等民生改善方面的目標(biāo)和指標(biāo)。要貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略部署和省級規(guī)劃任務(wù)要求，將政府必須完成的一些任務(wù)作為約束性指標(biāo)，將由市場起決定性作用的任務(wù)作為預(yù)期性指標(biāo)，同時(shí)，要合理確定經(jīng)濟(jì)增長速度和規(guī)模，避免層層加碼，盲目攀比。

要體現(xiàn)不同主體功能定位的要求。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要淡化增長速度、規(guī)?？偭康确矫娴闹笜?biāo)，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要體現(xiàn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化的要求，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要突出增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能和農(nóng)產(chǎn)品供給能力等方面的指標(biāo)；同時(shí)，要結(jié)合備市縣面臨的主要任務(wù)，突出一些體現(xiàn)地域特色的指標(biāo)。

要考慮相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的需要。增加城鎮(zhèn)化、空間開發(fā)強(qiáng)庋、耕地保有量、生態(tài)紅線等空間管控方面的指標(biāo)，為相關(guān)規(guī)劃、配套政策的制定提供依據(jù)。

（二）優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

要按照市縣的區(qū)域背景和資源環(huán)境承載能力及未來發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)謀劃空間開發(fā)格局，提高市縣空間利用效率和整體競爭能力。

科學(xué)謀劃總體布局。形成一張將空間開發(fā)與保護(hù)融為一體的布局總圖，是編制市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃的關(guān)鍵，也是銜接協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃的重要平臺。要按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，在國土空間分析評價(jià)基礎(chǔ)上，以行政邊界和自然邊界相結(jié)合，將市縣全域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，通過三類空間的合理布局，形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的規(guī)劃藍(lán)圖、布局總圖。

城鎮(zhèn)空間，是重點(diǎn)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的地域，包括已經(jīng)形成的城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以及一定規(guī)模的開發(fā)園區(qū)。農(nóng)業(yè)空間，是主要承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的地域，以田園風(fēng)光為主，分布著一定數(shù)量的集鎮(zhèn)和村莊。生態(tài)空間，是主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)功能的地域，以自然生態(tài)為主，包含一些零散分布的村落。

合理確定三類空間比例。要按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力和未來發(fā)展方向，根據(jù)不同主體功能定位要求，合理確定三類空間的適度規(guī)模和比例結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)空間占比，要按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)依次遞減；農(nóng)業(yè)空間占比，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣應(yīng)高于50%;生態(tài)空間占比，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣應(yīng)高于50%。

構(gòu)建空間開發(fā)格局。城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，是對市縣空間開發(fā)與保護(hù)的總體部署，是未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的空間載體。各市縣可在三類空間布局的基礎(chǔ)上，研究細(xì)化城鎮(zhèn)組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的空間布局，進(jìn)一步優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。

（三）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和布局

要準(zhǔn)確分析把握未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境、大趨勢，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，從市情縣情出發(fā)，發(fā)揮規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)作用、對產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)和約束功能。

加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)。各市縣要按照主體功能定位的要求，從區(qū)域的比較優(yōu)勢出發(fā)，明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體方向和主要任務(wù)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣，要著眼于提升國際競爭力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向優(yōu)質(zhì)、高效轉(zhuǎn)變，加大占地多、耗水大、排放高產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的調(diào)整改造力度。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的市縣，要加快新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚能力，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣，要圍繞增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為主要任務(wù)，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣，要在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，因地制宜地發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

強(qiáng)化對產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)和約束。要按照三類空間的功能特點(diǎn)，引導(dǎo)和約束產(chǎn)業(yè)布局，改變以往分散開發(fā)、無序布點(diǎn)的弊端，把政府的規(guī)劃引導(dǎo)和市場機(jī)制的決定性作用有機(jī)結(jié)合起來。二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要按照集中集聚的原則，著眼于培育產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群，集中布局在城鎮(zhèn)空間，促進(jìn)產(chǎn)城融合。第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在農(nóng)業(yè)空間要著重專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，在重點(diǎn)城鎮(zhèn)周邊發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)，在生態(tài)空間可適度發(fā)展特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)旅游業(yè)。

（四）積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

貫徹落實(shí)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展方向與市縣空間功能分區(qū)相適應(yīng)，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，走集約高效、綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

明確城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。我國仍處于城鎮(zhèn)化較快發(fā)展時(shí)期，也是空間結(jié)構(gòu)較快變動時(shí)期。按照全國“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格，21個(gè)城鎮(zhèn)化地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚速度將加快，城鎮(zhèn)化水平將明顯提高。而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，人口總體上呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢，城鎮(zhèn)化水平會低于全國。備市縣要在全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的大背景下，合理預(yù)測城鎮(zhèn)化速度和人口規(guī)模，把握未來經(jīng)濟(jì)走勢和人口流動格局，科學(xué)提出各自城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路，并結(jié)合備自特點(diǎn)，研究提出城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間人口布局引導(dǎo)的方向和路徑。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間組織模式。在三類空間布局中明確提出城鎮(zhèn)空間，實(shí)質(zhì)是明確城鎮(zhèn)發(fā)展的大格局。備市縣應(yīng)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出備具特色的空間組織模式。市縣城鎮(zhèn)的空間組織，是宏觀區(qū)域布局中的重要組成部分。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，區(qū)域資源環(huán)境背景不同，城鎮(zhèn)空間布局的組織模式也不同。我國優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)育相對成熟，已經(jīng)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展階段；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域正處于培育中心城市，聚集培育城市群的重要時(shí)期；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，需要進(jìn)一步探索點(diǎn)上開發(fā)、面上保護(hù)的格局。各市縣要在區(qū)域城鎮(zhèn)化布局的大背景下，強(qiáng)化在區(qū)域分工中的功能作用，融入?yún)^(qū)域總體布局框架。

以人為核心推動城鎮(zhèn)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型的過程，是農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的過程，必須把人作為規(guī)劃的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)。要改變熱衷城鎮(zhèn)擴(kuò)張和城鎮(zhèn)建設(shè)的傾向，更多注重為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和流動務(wù)工人員的本地化創(chuàng)造條件。要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，在集聚經(jīng)濟(jì)過程中，同步集聚并吸納人口。要促進(jìn)產(chǎn)城融合，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間作為城市功能的重要組成部分，扭轉(zhuǎn)大規(guī)模布局開發(fā)園區(qū)和新城新區(qū)的傾向。

科學(xué)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。要適應(yīng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和村莊變化的趨勢，按照發(fā)展中心村、保護(hù)特色村、整治空心村的方向，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)，保護(hù)和傳承鄉(xiāng)村地域文化特色。要減少行政手段干預(yù)，避免以建設(shè)城市的思路建設(shè)農(nóng)村，把城市規(guī)劃和建設(shè)模式簡單套用到鄉(xiāng)村，提出符合居民意愿的新農(nóng)村建設(shè)方向。

（五）促進(jìn)公共服務(wù)資源均衡配置

促進(jìn)公共服務(wù)資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是政府的重要職責(zé)，也是市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃的重要任務(wù)。

要按照人口流動趨勢，合理配置公共服務(wù)資源。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣，要著眼外來人口本地化趨勢，充分考慮外來人口的家庭結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)和社區(qū)分布狀況，在教育、醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域加大投入力度，合理布局。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的市縣，要考慮未來經(jīng)濟(jì)增長趨勢和集聚人口潛力，使公共服務(wù)資源的配置與未來人口集聚規(guī)模相適應(yīng)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣，要考慮人口向外轉(zhuǎn)移的趨勢，避免簡單地按照人口遞增的趨勢規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施和能力。
要發(fā)揮城鎮(zhèn)的中心輻射功能，提高公共服務(wù)資源的配置效率。切實(shí)做好中心城市、縣城和若干重點(diǎn)城鎮(zhèn)的公共服務(wù)資源配置，既要提高為城鎮(zhèn)居住人口的服務(wù)水平，又要增強(qiáng)對周邊農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間內(nèi)居民的服務(wù)功能。

（六）增強(qiáng)交通等基礎(chǔ)設(shè)施支撐引導(dǎo)能力

交通等基礎(chǔ)設(shè)施是增強(qiáng)市縣發(fā)展能力的重要基礎(chǔ)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)、合理布局、適度超前的原則，突出重點(diǎn)區(qū)域和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局以及公共服務(wù)緊密結(jié)合，注重發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施的牽引作用，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。

推動多種交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展。要倡導(dǎo)交通導(dǎo)向型城鎮(zhèn)發(fā)展和區(qū)域開發(fā)模式，研究提出建設(shè)規(guī)模合理、網(wǎng)絡(luò)完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、銜接高效的綜合交通系統(tǒng)方案。研究提出完善城鎮(zhèn)對外交通設(shè)施的思路與重點(diǎn)，按照“零距離換乘”和“無縫化銜接”的要求，實(shí)現(xiàn)與中心城市及主要機(jī)場、港口的快速、大容量、多方式連接?？茖W(xué)合理規(guī)劃和建設(shè)城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)。

因地制宜布局交通等基礎(chǔ)設(shè)施。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣，應(yīng)著重提出提升交通運(yùn)輸服務(wù)能力的思路和要求，有條件地區(qū)可提出城際鐵路、市域鐵路、高速公路等大能力運(yùn)輸方式及綜合交通樞紐的建設(shè)思路與措施；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的市縣，要結(jié)合產(chǎn)業(yè)人口加快集聚、交通運(yùn)輸需求旺盛等實(shí)際情況，著重提出城際鐵路、普通公路等綜合交通網(wǎng)絡(luò)和樞紐建設(shè)思路及要求；限制開發(fā)區(qū)域的市縣，要結(jié)合縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展，著重提出大宗農(nóng)產(chǎn)品大能力運(yùn)輸通道、連接縣城和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的普通公路等的建設(shè)思路和要求。同時(shí)，要進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施水平，研究提出交通、能源、水利、信息、防洪、污水垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點(diǎn)。結(jié)合村莊布局和農(nóng)村生產(chǎn)生活需求，因地制宜提出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)思路與要求。

（七）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)

強(qiáng)化生態(tài)、資源、環(huán)境保護(hù)，以最小的資源環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是政府規(guī)劃追求的重要目標(biāo)。要按照加快生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，突出市縣的地域特色，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)落實(shí)到具體空間。

按照市縣主體功能定位，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要任務(wù)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的市縣，要針對開發(fā)強(qiáng)度過高、自然生態(tài)空間大量減少、環(huán)境污染嚴(yán)重等突出問題，把生態(tài)環(huán)境綜合整治作為重要任務(wù)，控制建設(shè)用地增長，強(qiáng)化水土資源和大氣環(huán)境治理、自然生態(tài)空間修復(fù)等。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的市縣，要針對工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，生態(tài)環(huán)境惡化壓力等問題，強(qiáng)調(diào)預(yù)防與治理并重，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)實(shí)現(xiàn)短期增長。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣，要針對近年來農(nóng)業(yè)面源污染加劇的突出矛盾，把農(nóng)地的污染治理作為突出任務(wù)，加大土壤環(huán)境監(jiān)測，從源頭上保障食品安全。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣，要樹立保護(hù)就是發(fā)展的理念，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為首要任務(wù)，保障全國和區(qū)域生態(tài)安全。

按照市縣三類空間面臨的突出問題，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的針對性。環(huán)境治理，在城鎮(zhèn)空間要著重加強(qiáng)生產(chǎn)、生活污水和垃圾的無害化處理，在農(nóng)業(yè)空間重點(diǎn)是面源污染的控制和土壤污染的治理，在生態(tài)空間主要是減輕生產(chǎn)生活對生態(tài)環(huán)境的壓力。生態(tài)修復(fù)工程，主要是集中在生態(tài)空間，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)著重于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和改善。對于一些區(qū)域的礦產(chǎn)資源開發(fā)，要按照點(diǎn)上開發(fā)、面上保護(hù)的要求，在資源開發(fā)的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞。

（八）完善空間調(diào)控政策

按照堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度、落實(shí)生態(tài)空間用途管制、嚴(yán)格實(shí)行耕地用途管制的要求，針對三類空間的功能定位和發(fā)展方向，細(xì)化財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等政策，加強(qiáng)對市縣域空間的管控能力。

城鎮(zhèn)空間。要著力提高土地集約利用水平，提升單位國土面積的投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效率。要控制工礦建設(shè)空間和各類開發(fā)區(qū)用地比例，促進(jìn)產(chǎn)城融合和低效建設(shè)用地的再開發(fā)。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域市縣的城鎮(zhèn)空間，要進(jìn)一步控制開發(fā)強(qiáng)度，著力促進(jìn)存量空間的優(yōu)化調(diào)整。

農(nóng)業(yè)空間。要強(qiáng)化農(nóng)地保護(hù)，推動土地整理，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。要嚴(yán)格建設(shè)用地管控，優(yōu)化整合農(nóng)村居民點(diǎn)，繁榮歷史文化村落，保護(hù)農(nóng)村田園景觀。

生態(tài)空間。要加強(qiáng)林地、草地、河流、湖泊、濕地等生態(tài)空間的保護(hù)和修復(fù)，提升生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)功能。要實(shí)行嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境準(zhǔn)入制度，嚴(yán)控開發(fā)活動，控制開發(fā)強(qiáng)度。對其中的禁止開發(fā)區(qū)域，要劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)。

四、健全市縣規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

按照規(guī)劃體制改革的總體要求，要整合內(nèi)容交叉重復(fù)、甚至相互矛盾沖突的規(guī)劃，精減由市場起資源配置決定性作用領(lǐng)域的規(guī)劃，將一些需要政府部門發(fā)揮作用但不宜編制規(guī)劃的領(lǐng)域調(diào)整為行動方案或?qū)ｍ?xiàng)政策。同時(shí)，要建立有效的規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，形成銜接協(xié)調(diào)的平臺和接口，以市縣發(fā)展總體規(guī)劃為龍頭，與相關(guān)空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃共同形成定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。

強(qiáng)化目標(biāo)任務(wù)銜接。市縣發(fā)展總體規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)，是市縣發(fā)展的總體方向和要求。備部門、各領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)劃、行動方案、專項(xiàng)政策，要圍繞市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃的要求，進(jìn)一步細(xì)化、具體化，形成落實(shí)總體規(guī)劃的支撐。

強(qiáng)化空間布局銜接。要落實(shí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)的要求，以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間作為規(guī)劃銜接的平臺，為相關(guān)規(guī)劃的編制提供依據(jù)和接口。相關(guān)空間規(guī)劃的管制分區(qū)和邊界劃定，如城市增長邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)三條紅線，可在三類空間布局的框架下進(jìn)一步細(xì)化，形成更具體的空間管制分區(qū)。通過三類空間和細(xì)化的管制分區(qū)，形成綜合與專項(xiàng)相結(jié)合的空間管控體系。

強(qiáng)化政策銜接。市縣發(fā)展總體規(guī)劃提出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策方向和空間開發(fā)布局的重點(diǎn)，加大部門間政策制定和實(shí)施的協(xié)調(diào)配合力度，完善相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、行動方案和專項(xiàng)政策，形成具體操作性措施。

五、加強(qiáng)市縣規(guī)劃編制組織領(lǐng)導(dǎo)

加強(qiáng)規(guī)劃編制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。市縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)要高度重視、親力親為，要把推進(jìn)市縣規(guī)劃的改革創(chuàng)新作為一件大事，扎實(shí)加以推進(jìn)。要改變把“十三五”規(guī)劃作為發(fā)展改革系統(tǒng)規(guī)劃的認(rèn)識偏差，強(qiáng)化政府規(guī)劃的意識，發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。市縣政府要結(jié)合本地區(qū)資源環(huán)境特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)的確定上，妥善處理好“盡力而為”與“量力而行”、“主動積極”與“務(wù)求實(shí)效”等關(guān)系，切實(shí)提高規(guī)劃編制質(zhì)量和水平。市縣發(fā)展改革部門要發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)的作用，在規(guī)劃研究編制過程中，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等部門的作用。要把規(guī)劃編制過程，作為統(tǒng)一認(rèn)識、凝聚共識、形成合力的過程。
強(qiáng)化重大問題的基礎(chǔ)研究。市縣范圍雖然相對有限，但謀劃發(fā)展，籌劃空間，不僅需要頂層設(shè)計(jì)、整體考慮，也需要進(jìn)行大量的深入研究和論證。備市縣要圍繞改革創(chuàng)新的要求，合理整合規(guī)劃研究經(jīng)費(fèi)，科學(xué)設(shè)置研究課題，增強(qiáng)規(guī)劃研究的針對性、實(shí)用性，特別是要把國土空間的分析評價(jià)作為研究制定規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。在研究編制市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃過程中，要組織跨部門、跨學(xué)科的規(guī)劃隊(duì)伍，發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多學(xué)科優(yōu)勢，深入研究，充分論證，提高規(guī)劃編制工作的科學(xué)性。

充分做好與相關(guān)部門工作的協(xié)調(diào)配合。要充分利用相關(guān)部門已形成的工作基礎(chǔ)，特別是已經(jīng)開展“多規(guī)合一”、“多規(guī)融合”的市縣，對相關(guān)空間布局、功能分區(qū)、城市增長邊界、生態(tài)保護(hù)紅線等規(guī)劃成果，要在優(yōu)化整合基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)在市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃中，使規(guī)劃編制過程成為規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的過程。

增強(qiáng)規(guī)劃工作透明度和公眾參與度。用好備類信息技術(shù)平臺，借助微博、微信、網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等信息平臺，廣泛聽取社會各界意見，集思廣益，吸納社會各界代表參與規(guī)劃重大問題的咨詢論證，使規(guī)劃編制成為公眾參與的過程和凝聚社會共識的過程，使規(guī)劃編制既有利于明晰政府職能，又有利于引導(dǎo)市場和服務(wù)公眾。

省級發(fā)展改革部門要負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化對市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，加強(qiáng)規(guī)劃。人員培訓(xùn)，提高市縣規(guī)劃編制、修訂和組織實(shí)施的能力及水平。特別是要強(qiáng)化對市縣總體規(guī)劃的銜接，要把控制開發(fā)強(qiáng)度、優(yōu)化三類空間比例等一些約束性指標(biāo)作為規(guī)劃銜接的重要任務(wù)。各級發(fā)展改革部門，要按照李克強(qiáng)總理關(guān)于以改革創(chuàng)新精神編制好“十三五”規(guī)劃的講話精神，按照規(guī)劃編制工作的總體部署，精心組織，科學(xué)謀劃，切實(shí)編制好經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的“十三五”規(guī)劃。

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本文關(guān)鍵詞： 發(fā)改規(guī)劃, 國家發(fā)展改革委, 十三五, 市縣經(jīng)濟(jì), 社會發(fā)展規(guī)劃, 改革創(chuàng)新, 指導(dǎo)意見