財庫〔2001〕24號 財政部 中國人民銀行關(guān)于印發(fā)《財政國庫管理制度改革試點方案》的通知

財政部  中國人民銀行關(guān)于印發(fā)《財政國庫管理制度改革試點方案》的通知

財庫〔2001〕24號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)，黨中央有關(guān)部門，各人民團體，全國人大常委會辦公廳，全國政協(xié)辦公廳，高法院，高檢院，總后勤部，武警總部，新疆生產(chǎn)建設兵團：
   
根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于財政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》（國辦函〔2001〕18號）精神，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)將《財政國庫管理制度改革試點方案》印發(fā)給你們，請認真遵照執(zhí)行。
   
建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，有利于規(guī)范財政收支行為，加強財政收支管理監(jiān)督，提高財政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。各地區(qū)、各部門要高度重視并積極支持這項改革。為了保證改革的順利進行，根據(jù)國務院的要求，按照總體規(guī)劃、分步實施的原則，2001年選擇幾個有代表性的部門進行試點，在總結(jié)經(jīng)驗、優(yōu)化和完善方案的基礎上，2002年進一步擴大改革試點范圍。各地可根據(jù)改革試點方案，自行確定改革的時間和步驟。爭取在“十五”期間全面推行財政國庫管理制度改革。
   
財政國庫管理制度改革政策性強，涉及面廣，情況復雜，進行改革試點的部門和地區(qū)，要加強領導，精心組織，周密部署，及時反饋試點情況和有關(guān)問題。中央部門改革試點的具體實施辦法另行發(fā)布。地方改革試點的具體實施辦法由地方自行制定。

附件：財政國庫管理制度改革試點方案

二○○一年三月十六日　　


附件：

財政國庫管理制度改革試點方案

根據(jù)黨的十五屆五中全會提出的積極推進財政預算制度改革的要求，為逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，加強財政管理監(jiān)督，提高資金使用效益，制定本方案。
   

一、改革現(xiàn)行財政國庫管理制度的必要性
   
我國現(xiàn)行的財政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機關(guān)和預算單位設立多重賬戶分散進行的。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運作方式，越來越不適應社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求。主要弊端是：重復和分散設置賬戶，導致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督；財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù)；財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預算單位，降低了使用效率；財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。因此，必須對現(xiàn)行財政國庫管理制度進行改革，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。

   
二、財政國庫管理制度改革的指導思想和原則
   
財政國庫管理制度改革的指導思想是：按照社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求，借鑒國際通行做法和成功經(jīng)驗，結(jié)合我國具體國情，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，進一步加強財政監(jiān)督，提高資金使用效益，更好地發(fā)揮財政在宏觀調(diào)控中的作用。
   
根據(jù)上述指導思想，財政國庫管理制度改革遵循以下原則：
   
（一）有利于規(guī)范操作。

合理確定財政部門、征收單位、預算單位、中國人民銀行國庫和代理銀行的管理職責，不改變預算單位的資金使用權(quán)限，使所有財政性收支都按規(guī)范的程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)運作。
   
（二）有利于管理監(jiān)督。

增強財政收支活動透明度，基本不變預算單位財務管理和會計核算權(quán)限，使收入繳庫和支出撥付的整個過程都處于有效的監(jiān)督管理之下。
   
（三）有利于方便用款。

減少資金申請和撥付環(huán)節(jié)，使預算單位用款更加及時和便利。
    （
四）有利于分步實施。

改革方案要體現(xiàn)系統(tǒng)性和前瞻性，使改革目標逐步得到實現(xiàn)。
   

三、財政國庫管理制度改革的主要內(nèi)容
   
按照財政國庫管理制度的基本發(fā)展要求，建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。
   
（一）建立國庫單一賬戶體系。
   
1、國庫單一賬戶體系的構(gòu)成。
    （1）財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶，按收入和支出設置分類賬，收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設立分賬冊。
    （2）財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設零余額賬戶；在商業(yè)銀行為預算單位開設零余額賬戶。
    （3）財政部門在商業(yè)銀行開設預算外資金財政專戶，按收入和支出設置分類賬。
    （4）財政部門在商業(yè)銀行為預算單位開設小額現(xiàn)金賬戶。
    （5）經(jīng)國務院和省級人民政府批準或授權(quán)財政部門開設特殊過渡性專戶（以下簡稱特設專戶）。
   
建立國庫單一賬戶體系后，相應取消各類收入過渡性賬戶。預算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。
   
2、國庫單一賬戶體系中各類賬戶的功能。
    （1）國庫單一賬戶為國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，并用于與財政部門在商業(yè)銀行開設的零余額賬戶進行清算，實現(xiàn)支付。
    （2）財政部門的零余額賬戶，用于財政直接支付和與國庫單一賬戶支出清算；預算單位的零余額賬戶用于財政授權(quán)支付和清算。
    （3）預算外資金財政專戶，用于記錄、核算和反映預算外資金的收入和支出活動，并用于預算外資金日常收支清算。
    （4）小額現(xiàn)金賬戶，用于記錄、核算和反映預算單位的零星支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。
    （5）特設專戶，用于記錄、核算和反映預算單位的特殊專項支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。
   
上述賬戶和專戶要與財政部門及其支付執(zhí)行機構(gòu)、中國人民銀行國庫部門和預算單位的會計核算保持一致性，相互核對有關(guān)賬務記錄。
   
在建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)和財政管理信息系統(tǒng)的基礎上，逐步實現(xiàn)由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出，并通過各部門在商業(yè)銀行的零余額賬戶處理日常支付和清算業(yè)務。
   
（二）規(guī)范收入收繳程序。
   
1、收入類型。按政府收支分類標準，對財政收入實行分類。
   
2、收繳方式。適應財政國庫管理制度的改革要求，將財政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。
    （1）直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，直接將應繳收入繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。
    （2）集中匯繳是由征收機關(guān)（有關(guān)法定單位）按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，將所收的應繳收入?yún)R總繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。
   
3、收繳程序。
    （1）直接繳庫程序。直接繳庫的稅收收入，由納稅人或稅務代理人提出納稅申報，經(jīng)征收機關(guān)審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。直接繳庫的其他收入，比照上述程序繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。
    （2）集中匯繳程序。小額零散稅收和法律另有規(guī)定的應繳收入，由征收機關(guān)于收繳收入的當日匯總繳入國庫單一賬戶。非稅收入中的現(xiàn)金繳款，比照本程序繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。
   
規(guī)范收入退庫管理。涉及從國庫中退庫的，依照法律、行政法規(guī)有關(guān)國庫管理的規(guī)定執(zhí)行。
   
（三）規(guī)范支出撥付程序。
   
1、支出類型。

財政支出總體上分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。根據(jù)支付管理需要，具體分為：工資支出，即預算單位的工資性支出；購買支出，即預算單位除工資支出、零星支出之外購買服務、貨物、工程項目等支出；零星支出，即預算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》所列品目，但未達到規(guī)定數(shù)額的支出；轉(zhuǎn)移支出，即撥付給預算單位或下級財政部門，未指明具體用途的支出，包括撥付企業(yè)補貼和未指明具體用途的資金、中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付等。
   
2、支付方式。

按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付。
   
（1）財政直接支付。由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人（即商品和勞務供應者，下同）或用款單位賬戶。實行財政直接支付的支出包括：
    ①工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付，撥付企業(yè)大型工程項目或大型設備采購的資金等，直接支付到收款人。
    ②轉(zhuǎn)移支出（中央對地方專項轉(zhuǎn)移支出除外），包括中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還、原體制補助、過渡期轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補助等支出，對企業(yè)的補貼和未指明購買內(nèi)容的某些專項支出等，支付到用款單位（包括下級財政部門和預算單位，下同）。
   
（2）財政授權(quán)支付。預算單位根據(jù)財政授權(quán)，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權(quán)支付的支出包括未實行財政直接支付的購買支出和零星支出。
    財政直接支付和財政授權(quán)支付的具體支出項目，由財政部門在確定部門預算或制定改革試點的具體實施辦法中列出。
   
3、支付程序。
   
（1）財政直接支付程序。

預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)提出支付申請，財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)批復的部門預算和資金使用計劃及相關(guān)要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，并通知中國人民銀行國庫部門，通過代理銀行進入全國銀行清算系統(tǒng)實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。
   
財政直接支付主要通過轉(zhuǎn)賬方式進行，也可以采取“國庫支票”支付。財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)預算單位的要求簽發(fā)支票，并將簽發(fā)給收款人的支票交給預算單位，由預算單位轉(zhuǎn)給收款人。收款人持支票到其開戶銀行入賬，收款人開戶銀行再與代理銀行進行清算。每日營業(yè)終了前由國庫單一賬戶與代理銀行進行清算。
   
工資性支付涉及的各預算單位人員編制、工資標準、開支數(shù)額等，分別由編制部門、人事部門和財政部門核定。
   
支付對象為預算單位和下級財政部門的支出，由財政部門按照預算執(zhí)行進度將資金從國庫單一賬戶直接撥付到預算單位或下級財政部門賬戶。
   
（2）財政授權(quán)支付程序。預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)申請授權(quán)支付的月度用款限額，財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)將批準后的限額通知代理銀行和預算單位，并通知中國人民銀行國庫部門。預算單位在月度用款限額內(nèi)，自行開具支付令，通過財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)轉(zhuǎn)由代理銀行向收款人付款，并與國庫單一賬戶清算。
   
上述財政直接支付和財政授權(quán)支付流程，以現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)和財政信息管理系統(tǒng)的國庫管理操作系統(tǒng)為基礎。在這些系統(tǒng)尚未建立和完善前，財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)或預算單位的支付令通過人工操作轉(zhuǎn)到代理銀行，代理銀行通過現(xiàn)行銀行清算系統(tǒng)向收款人付款，并在每天軋賬前，與國庫單一賬戶進行清算。
   
預算外資金的支付，逐步比照上述程序?qū)嵤?br />   

 

四、改革的配套措施
   
建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是對財政資金的賬戶設置和收支繳撥方式的根本性變革，是一項十分龐大和復雜的系統(tǒng)工程。改革方案的實施，不僅涉及到改變現(xiàn)行預算編制方法和修訂一系列相關(guān)法律法規(guī)，建立健全銀行清算系統(tǒng)、財政管理信息系統(tǒng)、財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)等必需的配套設施，而且涉及到改變傳統(tǒng)觀念，擺脫舊的管理方式的束縛。這項改革對加強財政管理監(jiān)督，提高資金使用效益，從源頭上防范腐敗，具有重要意義。各地區(qū)、各部門、各單位要從講政治的高度，在國務院統(tǒng)一領導和部署下，相互密切配合，積極支持改革，逐步實現(xiàn)預期的改革目標。
   
（一）進一步推進預算編制改革。

參照國際通行做法并結(jié)合我國國情，改革政府收支分類，科學地反映各類財政收支活動，細化預算編制，全面推行部門預算制度，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上，為順利實施國庫單一賬戶制度創(chuàng)造條件。
   
（二）修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法。

修訂《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》、《財政總預算會計制度》，以及相關(guān)稅收征管法規(guī)、行政事業(yè)單位會計制度等；相應制定《國庫收入管理辦法》和《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》，為改革提供法律保障。
   
（三）建立財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)主要包括：預算編制系統(tǒng)和預算執(zhí)行管理系統(tǒng)，保證預算資金的撥付符合預算安排和支出進度要求；收入管理系統(tǒng)，監(jiān)控稅收和非稅收入征收情況；國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)，及時反映國庫每天的收支和平衡狀況；國庫收支總分類賬系統(tǒng)，做到所有收支賬目在一個系統(tǒng)中反映；債務管理系統(tǒng)，全面反映國債發(fā)行、償還和余額情況。通過上述管理系統(tǒng)，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中實現(xiàn)高效、安全運行。
   
（四）建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)。要改變目前我國全國性電子化銀行清算系統(tǒng)尚不完善的狀況，逐步建立健全中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，加快財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算業(yè)務的效率。
   
（五）建立財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)。借鑒國際通行做法，建立財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)。適當充實中國人民銀行國庫部門人員。財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)專門負責辦理財政直接支付和國庫現(xiàn)金管理的具體業(yè)務，并進行相關(guān)的會計核算和監(jiān)督檢查等工作。機構(gòu)人員主要從預算單位現(xiàn)有財務人員中選派。
   
（六）加強監(jiān)督制約機制。財政部門要加強對預算單位資金使用的監(jiān)督，認真審核預算單位資金使用計劃和資金使用申請；建立健全財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，財政國庫部門要定期對財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務進行內(nèi)部審計；中國人民銀行國庫部門要加強對代理財政支付清算業(yè)務的商業(yè)銀行的監(jiān)控，充分發(fā)揮中央銀行對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務的監(jiān)管作用；審計部門要結(jié)合財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預算執(zhí)行情況的年度審計檢查，促進政府部門和其他預算執(zhí)行部門依法履行職責。通過建立和完善科學合理的監(jiān)督制約機制，確保財政資金安全。
   

五、實施步驟和時間
   
2001年由國務院確定幾個有代表性的部門率先進行財政國庫管理制度改革試點。地方可根據(jù)本地情況自行決定改革試點時間和步驟。在總結(jié)經(jīng)驗、優(yōu)化和完善方案的基礎上，2002年進一步擴大改革試點范圍。暫未全面實施國庫管理制度改革的部門和地區(qū)，可以對包括政府采購資金在內(nèi)的一些專項支出實行財政直接撥付。在率先改革財政資金支付方式的同時，相應規(guī)范收入收繳程序。爭取在“十五”期間全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。

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