浙政辦發(fā)〔2015〕9號(hào)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式(PPP模式)的指導(dǎo)意見(jiàn)》

浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)

發(fā)布時(shí)間：2015-01-31 發(fā)布機(jī)構(gòu)：省政府辦公廳文號(hào)：浙政辦發(fā)〔2015〕9號(hào)

各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省政府直屬各單位：

為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，深化投融資體制改革和預(yù)算管理制度改革，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）等文件要求，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率，提出如下意見(jiàn)：


一、總體要求

政府和社會(huì)資本合作模式是指政府和社會(huì)資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及提供公共服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系和制度安排。推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道；有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力；有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高社會(huì)治理能力。
　　
（一）指導(dǎo)思想。

全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)和省委十三屆四次、五次和六次全會(huì)精神，按照中央和省委、省政府決策部署，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)投資特別是民間投資，盤(pán)活存量、用好增量，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率。

（二）基本原則。

1．政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作。厘清政府與市場(chǎng)邊界，政府做好政策制訂、發(fā)展規(guī)劃和市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，構(gòu)建協(xié)作與監(jiān)督相結(jié)合的政府和社會(huì)資本合作機(jī)制。

2．風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，互利共贏。建立健全激勵(lì)與約束相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益補(bǔ)償機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本合理收益，切實(shí)維護(hù)公共利益。

3．積極穩(wěn)妥，有序推進(jìn)。探索運(yùn)用規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式，不斷完善制度體系，規(guī)范項(xiàng)目操作流程，有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作。


二、主要任務(wù)

（一）做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。

適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各地要按照本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需要，兼顧資源有效配置及項(xiàng)目合理布局，重點(diǎn)關(guān)注交通、水利、市政公用事業(yè)、保障性安居工程、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，如供水、供氣、污水和垃圾處理、軌道交通、航運(yùn)、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，建立本地區(qū)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。在建或已建項(xiàng)目也可納入項(xiàng)目庫(kù)管理，利用政府和社會(huì)資本合作模式進(jìn)行升級(jí)改造或者運(yùn)營(yíng)管理。根據(jù)各地項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和工作開(kāi)展情況，建立省級(jí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，并確定若干個(gè)政府和社會(huì)資本合作示范市縣。

（二）規(guī)范項(xiàng)目評(píng)估。

各地要根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證工作。項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式、服務(wù)價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，并與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式進(jìn)行比較分析，確保從項(xiàng)目全生命周期看，采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，或者降低項(xiàng)目成本。各地應(yīng)明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)估論證、合同簽訂、組織實(shí)施等工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)評(píng)估論證后報(bào)政府審核實(shí)施。

（三）選擇合作伙伴。

各地要嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式，依法選擇社會(huì)資本投資人。各地應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和要求，綜合考慮專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)確定誠(chéng)實(shí)守信、安全可靠的社會(huì)資本投資人，并在規(guī)定的信息發(fā)布渠道及時(shí)發(fā)布采購(gòu)公告和結(jié)果等信息，保證程序公開(kāi)、過(guò)程透明。

（四）建立合作機(jī)制。

社會(huì)資本投資人可設(shè)立獨(dú)立法人的項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。政府出資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本投資人應(yīng)在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上簽訂股東合同，明確出資比例和方式、利潤(rùn)分配方式、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、項(xiàng)目的功能和績(jī)效要求、退出安排及項(xiàng)目移交機(jī)制、爭(zhēng)議解決程序以及公司章程重要條款等事項(xiàng)。政府授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)與社會(huì)資本投資人或項(xiàng)目公司簽訂項(xiàng)目合同，明確項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、范圍及期限，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼及調(diào)整機(jī)制，違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決程序等關(guān)鍵內(nèi)容。項(xiàng)目合同、股東合同等應(yīng)報(bào)項(xiàng)目同級(jí)財(cái)政部門(mén)和法制機(jī)構(gòu)備案。協(xié)議簽訂后內(nèi)容發(fā)生實(shí)質(zhì)性調(diào)整或變更的，凡涉及政府出資或補(bǔ)貼、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的，須經(jīng)項(xiàng)目同級(jí)財(cái)政、物價(jià)等部門(mén)確認(rèn)。

（五）完善價(jià)格機(jī)制。

建立健全按照社會(huì)平均建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、投資收益率等因素確定價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制，并根據(jù)成本變化、通貨膨脹、社會(huì)資本收益率等因素合理調(diào)整，激勵(lì)投資者降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過(guò)政府付費(fèi)等方式給予適當(dāng)補(bǔ)貼。政府應(yīng)以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。除最低需求風(fēng)險(xiǎn)外，政府補(bǔ)貼不得承諾社會(huì)資本回報(bào)水平。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類(lèi)納入同級(jí)政府預(yù)算，在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，并會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)、物價(jià)部門(mén)加強(qiáng)成本和價(jià)格監(jiān)審。

（六）防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

各地要根據(jù)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出，對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負(fù)擔(dān)。各地要按照國(guó)務(wù)院和省政府加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的要求，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式。要依法嚴(yán)格控制政府各類(lèi)或有債務(wù)，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)社會(huì)資本投資人或項(xiàng)目公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)社會(huì)資本投資人或項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。除法律另有規(guī)定外，各地政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式提供擔(dān)保。

（七）加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督。

項(xiàng)目公司要嚴(yán)格按合同約定組織工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，確保工程質(zhì)量，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共產(chǎn)品。各地要建立健全由政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合評(píng)價(jià)體系，組織開(kāi)展對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作，必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要依法對(duì)外公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，并作為價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼等調(diào)整的參考依據(jù)。各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和安全的監(jiān)督，保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。財(cái)政、發(fā)展改革、國(guó)土資源、規(guī)劃、審計(jì)、物價(jià)等相關(guān)部門(mén)，要在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好項(xiàng)目管理和監(jiān)督等工作，依法履行監(jiān)管職責(zé)。

（八）健全退出機(jī)制。

政府應(yīng)與社會(huì)資本投資人明確項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致合作提前終止時(shí)，應(yīng)及時(shí)做好接管，保障公共利益不受侵害。政府和社會(huì)資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織開(kāi)展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交。項(xiàng)目移交完成后，應(yīng)組織對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作管理工作決策參考依據(jù)。


三、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。

各地、各有關(guān)部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步明確責(zé)任分工，細(xì)化工作舉措，抓好工作落實(shí)。財(cái)政、發(fā)改和省級(jí)有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，指導(dǎo)并推動(dòng)各地開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作工作，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用、政府的更好作用和企業(yè)的主體作用。各市、縣（市、區(qū)）政府要根據(jù)實(shí)際，強(qiáng)化組織保障，形成工作合力，確保政府和社會(huì)資本合作工作順利實(shí)施。

（二）完善配套政策。

完善政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目審批機(jī)制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)方式，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按規(guī)定享受各項(xiàng)稅收優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費(fèi)減免政策，在安排各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金和政府性補(bǔ)貼時(shí)，享受與政府投資項(xiàng)目同等的財(cái)政扶持政策。支持項(xiàng)目公司利用外國(guó)政府、國(guó)際金融組織貸款和清潔發(fā)展委托貸款。拓寬項(xiàng)目融資渠道，鼓勵(lì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)以及融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極開(kāi)發(fā)適合項(xiàng)目的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新金融服務(wù)，積極爭(zhēng)取社保資金、保險(xiǎn)資金、專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)資金參與，支持金融機(jī)構(gòu)及早介入項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，參與項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)積極參與項(xiàng)目建設(shè)，提供法律、財(cái)務(wù)、咨詢等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

（三）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

各地要完善投資者保護(hù)政策，切實(shí)維護(hù)社會(huì)資本投資人的合法權(quán)益。加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施能力建設(shè)，注重培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才。加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體共識(shí)，營(yíng)造推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本模式的良好氛圍。健全信息公開(kāi)制度，及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目規(guī)劃、采購(gòu)需求以及行業(yè)政策、市場(chǎng)需求等信息，增強(qiáng)政策透明度。提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道，保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

                                                            浙江省人民政府辦公廳
                                                           2015年1月27日

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