建科函〔2019〕95號《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國家文物局關(guān)于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作評估檢查情況的通報》

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國家文物局關(guān)于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作評估檢查情況的通報





建科函〔2019〕95號

各省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、文物局（文化和旅游廳），海南省自然資源和規(guī)劃廳，北京市規(guī)劃和自然資源委員會、文物局，上海市規(guī)劃和自然資源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會、文物局，天津市規(guī)劃和自然資源局、文物局，重慶市規(guī)劃和自然資源局、文物局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、文體新廣局：

2017年10月至2018年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家文物局組織開展了國家歷史文化名城和中國歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作評估檢查，并對成都、廣州、武漢、青島、太原、洛陽、荊州、佛山、贛州、咸陽、聊城、敦煌、武威、閬中等14個城市進(jìn)行了重點抽查?，F(xiàn)將評估檢查情況通報如下：

一、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作取得顯著成效

（一）保護(hù)內(nèi)容不斷豐富，大量城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)得以保留。改革開放以來，各地區(qū)各部門高度重視歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，眾多歷史文化名城名鎮(zhèn)名村被搶救和保存下來。截至目前，國務(wù)院已公布134座國家歷史文化名城。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家文物局已公布799個中國歷史文化名鎮(zhèn)名村，其中，歷史文化名鎮(zhèn)312個，歷史文化名村487個。全國已劃定歷史文化街區(qū)875片，確定歷史建筑2.47萬處。各地還探索將工業(yè)建筑、文化景觀、文化線路等各種文化遺產(chǎn)類型納入保護(hù)體系。

（二）保護(hù)機制不斷完善，為城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)提供制度保障。各地以文物保護(hù)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例和文物保護(hù)法實施條例等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，積極制定地方性歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)法規(guī)。截至目前，有12個省（區(qū)、市）公布省級歷史文化名城保護(hù)法規(guī)，5個?。▍^(qū)、市）啟動省級歷史文化名城保護(hù)法規(guī)立法程序；109座國家歷史文化名城制定保護(hù)法規(guī)，不少城市的首部立法就是歷史文化名城保護(hù)專項立法。所有國家歷史文化名城均成立專門的管理機構(gòu)，有75座國家歷史文化名城設(shè)置名城保護(hù)委員會等市級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。北京市成立以市委書記為名譽主任，市長為主任的北京歷史文化名城保護(hù)委員會；福州市專門成立歷史文化名城管理委員會作為市政府派出機構(gòu)，加大系統(tǒng)規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)力度，提高了政府統(tǒng)籌歷史文化名城保護(hù)利用的能力和效率。

（三）保護(hù)利用方法不斷創(chuàng)新，形成一批可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗。在協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系方面，蘇州市整體保護(hù)老城，有序開發(fā)新城，形成“老城和新城協(xié)調(diào)共生”經(jīng)驗；正定縣下大力氣開展文物保護(hù)修繕和古城環(huán)境整治，有效改善文物保護(hù)狀況，弘揚優(yōu)秀歷史文化，提升城市品質(zhì)；閬中市通過嚴(yán)格控制古城周邊建設(shè)活動，完整保留山水格局，實現(xiàn)“古城與山水環(huán)境整體保護(hù)”目標(biāo)。在完善公共設(shè)施改善民生方面，揚州市堅持小規(guī)模漸進(jìn)式保護(hù)，以“一水一電一消防”為重點提升基礎(chǔ)設(shè)施；拉薩市堅持20多年持續(xù)整治八廓街環(huán)境，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平，實現(xiàn)“保護(hù)古城、改善民生”雙贏。在發(fā)揮遺產(chǎn)價值提升城市功能方面，廈門市鼓浪嶼歷史文化街區(qū)利用歷史建筑建設(shè)唱片博物館，修繕古戲院作為文化傳承場所和社區(qū)活動中心；廣州市通過建設(shè)歷史文化步道串聯(lián)散落的歷史遺存，彰顯城市文脈特色，形成“遺產(chǎn)融入城市功能，讓生活更美好”經(jīng)驗。在挖掘遺產(chǎn)價值推動轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，杭州市利用老工業(yè)園區(qū)和工業(yè)建筑，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，建設(shè)科技孵化器和眾創(chuàng)空間，形成“文化引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型”經(jīng)驗。在鼓勵公眾參與創(chuàng)新社會治理方面，北京市在楊梅竹斜街、史家胡同保護(hù)中堅持政府引導(dǎo)、群眾參與、社區(qū)共建；安徽省黃山市西遞宏村通過合理的利益分配，調(diào)動村民參與保護(hù)的積極性，形成“共保共建共享”經(jīng)驗。

（四）保護(hù)成效不斷顯現(xiàn)，為全球歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)提供更多中國素材。歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作使一大批古城、古鎮(zhèn)、古村落的遺產(chǎn)價值得到真實、完整保護(hù)，向世界講述了中國故事，傳播了中華文化。其中，云南麗江古城、山西平遙古城、安徽皖南古村落、福建土樓建筑群、廣東開平碉樓、杭州西湖文化景觀、廈門鼓浪嶼國際歷史社區(qū)、澳門歷史城區(qū)等已成功列入世界遺產(chǎn)名錄。古泉州（刺桐）史跡申報世界遺產(chǎn)工作正在有序推進(jìn)。北京中軸線、江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)等已列入中國世界遺產(chǎn)預(yù)備名單。

二、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)存在的主要問題

（一）保護(hù)認(rèn)識有待全面提高。一些城市對加強歷史文化保護(hù)工作的重要意義認(rèn)識不夠，責(zé)任感和使命感不強，沒有切實把思想和認(rèn)識統(tǒng)一到習(xí)近平總書記“保護(hù)文化遺產(chǎn)，保持民族文化的傳承，是各級黨委、政府義不容辭的歷史責(zé)任”“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)”等重要指示精神上來。有的城市沒有站在文化自信高度認(rèn)識歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作，沒有充分認(rèn)識歷史文化資源的不可再生性，對歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作缺乏足夠耐心和歷史責(zé)任感，導(dǎo)致大拆大建、急功近利的情況時有發(fā)生。部分城市沒有充分認(rèn)識到歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作是一項涉及民生、安全、環(huán)境品質(zhì)、社會治理等的復(fù)雜系統(tǒng)工程，造成保護(hù)工作缺乏統(tǒng)籌，人力、物力投入嚴(yán)重不足。

（二）保護(hù)實踐仍存在一些問題。一是大拆大建造成建設(shè)性破壞。一些城市簡單套用大拆快建的新城建設(shè)方法，通過搬空古城內(nèi)大部分居民、拆平歷史文化街區(qū)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。有的城市為拓寬道路，簡單粗暴地拆除歷史文化街區(qū)和歷史建筑。二是歷史欠賬多、長期投入不足。部分城市重前期申報、輕后期維護(hù)，對于歷史文化街區(qū)和歷史建筑長期不管不顧，甚至棄之不管任其衰敗，既危及群眾生命安全，又造成歷史遺存不斷消失。三是造假古董破壞真實歷史信息。部分城市在缺乏歷史檔案的情況下，真假不分，花巨資大量復(fù)建城墻，在古城內(nèi)建假古街，造仿古樓，用假古董破壞真古董，毀掉珍貴的文物和歷史建筑。四是缺乏整體保護(hù)的意識和手段。部分城市只重視單體建筑保護(hù)，忽略對建筑周邊環(huán)境保護(hù)，文物古跡成了“盆景”；有的城市只重視街區(qū)保護(hù)，忽略對老城整體格局、風(fēng)貌保護(hù)；一些城市只重視對重要價值遺存保護(hù)，忽略對一般價值建筑、構(gòu)筑物的保留利用。

（三）展示利用存在一些誤區(qū)。一是存在重物質(zhì)輕人文傾向。一些城市為開發(fā)旅游業(yè)搬空原住民，使得原有的人文環(huán)境不復(fù)存在。部分城市在展示利用工作中沒有充分尊重群眾意愿，未能充分調(diào)動群眾參與歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)利用積極性。二是利用不足與過度利用并存。一些城市的大量歷史遺存尚未得到很好利用，有些長期閑置，已經(jīng)開展利用的也多以簡單展示功能為主。部分城市在利用過程中，存在過度商業(yè)化傾向，脫離了原有文化價值。三是缺乏展示歷史文化信息的有效手段。一些城市缺乏串聯(lián)歷史信息、講述城市故事的能力，群眾難以在日常生活中感知城市的文化底蘊和歷史記憶。

（四）監(jiān)督實施機制需進(jìn)一步健全。一是監(jiān)督管理有待加強。部分城市未編制保護(hù)規(guī)劃，以各類非法定規(guī)劃代替法定保護(hù)規(guī)劃；有的城市雖然編制了保護(hù)規(guī)劃，但保護(hù)規(guī)劃的剛性管控作用發(fā)揮不夠。一些城市對違法行為的監(jiān)督問責(zé)力度不夠，破壞性建設(shè)行為屢禁不止。二是實施保障力度不夠。部分城市名城保護(hù)專業(yè)技術(shù)力量薄弱，管理機構(gòu)缺乏專業(yè)型管理。有的城市存在保護(hù)利用主體不明確、部門聯(lián)動不順暢、管理制度不配套、資金投入可持續(xù)性差等問題，用地性質(zhì)調(diào)整和建筑功能轉(zhuǎn)變困難，消防審核、經(jīng)營許可和工商注冊等審批手續(xù)辦理難。一些城市近年來投入了一定的歷史文化保護(hù)工作資金，但由于經(jīng)費數(shù)量有限，遠(yuǎn)不能滿足保護(hù)工作的實際需求。

三、下一步工作要求

各省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、文物主管部門要進(jìn)一步加大監(jiān)管和指導(dǎo)力度，督促各地切實做好歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)利用工作。

（一）加強宣傳培訓(xùn)。認(rèn)真組織學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于歷史文化保護(hù)工作的系列重要講話和指示批示精神，開展歷史文化保護(hù)專題培訓(xùn)和宣傳活動，提高領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識水平，提高全社會保護(hù)意識。建立干部、專業(yè)工作者和社區(qū)培訓(xùn)制度，對街道、鎮(zhèn)、社區(qū)、村管理人員進(jìn)行歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)專項培訓(xùn)，加強典型案例和成功經(jīng)驗交流學(xué)習(xí)，提高歷史文化保護(hù)社會參與度。

（二）夯實工作基礎(chǔ)。盡快啟動規(guī)劃期至2035年的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)專項規(guī)劃編制工作。完善歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。做好文物保護(hù)單位“四有”工作和登記不可移動文物掛牌、建檔保護(hù)工作。有序開展歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)劃定、歷史建筑確定及后續(xù)掛牌、測繪、建檔工作，推動歷史城區(qū)復(fù)興、歷史文化街區(qū)保護(hù)和歷史建筑修繕工作。

（三）創(chuàng)新工作方法。積極探索建立歷史文化名城名鎮(zhèn)名村總設(shè)計師制度，采用多種方式促進(jìn)文物建筑和歷史建筑活化利用。研究出臺破解制約歷史建筑保護(hù)利用突出問題的政策措施，探索制定歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的消防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強監(jiān)督管理。按照“一年一體檢、五年一評估”的工作思路，研究制定反映各歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)狀況的量化評價指標(biāo)，開展體檢評估工作，并以適當(dāng)方式向社會公開體檢情況，主動接受社會監(jiān)督。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將會同國家文物局建立歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)約談制度，對保護(hù)工作不力的地方政府進(jìn)行約談，并根據(jù)破壞情況采取通報批評、列入瀕危名錄、撤銷稱號等處罰措施。


 

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

國家文物局

2019年5月13日

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