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《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》的理解與適用
2014年3月25日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（本文以下簡稱《意見》）?！兑庖姟犯鶕?jù)《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定，在2010年《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》和2010年《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（本文以下簡稱《2010年解釋》）規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合司法實踐，進一步明確了非法集資犯罪的有關(guān)法律適用問題。這是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部依法嚴懲非法集資犯罪活動，保障國家金融管理秩序，維護人民群眾合法權(quán)益的重要舉措。《意見》共8條，對非法集資的行政認定、“向社會公開宣傳”及“社會公眾”的認定、共同犯罪的處理、涉案財物的追繳和處置等八個方面的問題作了規(guī)定。為便于深入理解和掌握《意見》的基本精神和主要內(nèi)容，現(xiàn)就《意見》的有關(guān)問題解讀如下：
（一）關(guān)于行政認定的問題
《意見》第1條對非法集資的行政認定問題作了規(guī)定，明確：“行政部門對于非法集資的性質(zhì)認定，不是非法集資刑事案件進入刑事訴訟程序的必經(jīng)程序。行政部門未對非法集資作出性質(zhì)認定的，不影響非法集資刑事案件的偵查、起訴和審判。公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院應當依法認定案件事實的性質(zhì)，對于案情復雜、性質(zhì)認定疑難的案件，可參考有關(guān)部門的認定意見，根據(jù)案件事實和法律規(guī)定作出性質(zhì)認定。”主要考慮：一是非法集資行為涉嫌非法吸收公眾存款、集資詐騙等犯罪，應當由公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院根據(jù)《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定，對非法集資刑事案件依職權(quán)進行偵查、起訴和審判；行政部門的認定意見可以作為公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院進行性質(zhì)認定時的參考。在實踐中，個別地區(qū)在處理非法集資刑事案件時，將行政部門出具對于非法集資的性質(zhì)認定意見作為前置條件和必經(jīng)程序，既不符合有關(guān)法律的規(guī)定，也不符合辦案實際需要。二是本條規(guī)定與此前有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定精神是一致的。根據(jù)處置非法集資工作的實際情況，處置非法集資部際聯(lián)席會議辦公室在2007年就已提出在處置非法集資案件中應本著“提高效率、定性準確、處理穩(wěn)妥的原則，不以行政認定為前置條件”的工作意見。2011年《最高人民法院關(guān)于非法集資刑事案件性質(zhì)認定問題的通知》也規(guī)定，行政部門對于非法集資的性質(zhì)認定，不是非法集資案件進入刑事程序的必經(jīng)程序。行政部門未對非法集資作出性質(zhì)認定的，不影響非法集資刑事案件的審判。人民法院應當依照《刑法》和《2010年解釋》等有關(guān)規(guī)定認定案件事實的性質(zhì)，并認定相關(guān)行為是否構(gòu)成犯罪。對于案情復雜、性質(zhì)認定疑難的案件，人民法院可以在有關(guān)部門關(guān)于是否符合行業(yè)技術(shù)標準的行政認定意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)案件事實和法律規(guī)定作出性質(zhì)認定。因此，《意見》第1條在此前有關(guān)規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，對非法集資的行政認定問題作了進一步明確。
（二）關(guān)于“向社會公開宣傳”的認定問題
《意見》第2條對非法集資刑事案件中“向社會公開宣傳” 的認定問題作了規(guī)定，即《2010年解釋》第1條第1款第2項中的“向社會公開宣傳”，包括以各種途徑向社會公眾傳播吸收資金的信息，以及明知吸收資金的信息向社會公眾擴散而予以放任等情形。根據(jù)《2010年解釋》的規(guī)定，成立非法集資需同時具備非法性、公開性、利誘性、社會性等四個特征，其中公開性特征是指“通過媒體、推介會、傳單、手機短信等途徑向社會公開宣傳”。在司法實踐中，對如何認定非法集資的公開性特征有不同認識和做法，因此，本條對這一問題作了專門規(guī)定，主要考慮：一是《2010年解釋》列舉了媒體、推介會、傳單、手機短信幾種典型的公開宣傳途徑，但這是例示性的規(guī)定，宣傳途徑不應以此為限。在實踐中，常見的還有互聯(lián)網(wǎng)、標語、橫幅、宣傳冊、宣傳畫、講座、論壇、研討會等宣傳方式，只要行為人通過這些途徑主動向社會公眾傳播吸收資金的信息，即屬于“向社會公開宣傳”。二是對于實踐中大量存在的口口相傳、以人傳人的宣傳方式，是否屬于公開宣傳，能否將口口相傳、以人傳人的效果歸責于行為人，需要根據(jù)主客觀相一致的原則進行具體分析，區(qū)別對待，實踐中應當結(jié)合行為人對此是否知情、態(tài)度如何，有無具體參與、是否設(shè)法加以阻止等主客觀因素．綜合認定是否符合公開性特征。本條明確“明知吸收資金的信息向社會公眾擴散而予以放任”也屬于“向社會公開宣傳”，是考慮到口口相傳、以人傳人的宣傳方式，因為承諾內(nèi)容具體明確（如承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實物、股權(quán)等方式給付高額回報）、信息來源熟悉可靠（如通過親戚、朋友、同學、同事、熟人等途徑傳播）、傳播方式比較隱蔽等，有時反而極易在社會公眾中大范圍地快速傳播。如果行為人明知吸收資金的信息向社會公眾擴散，卻未設(shè)法加以阻止，而是放任甚至積極推動信息傳播，這在實際效果上與主動向社會公眾傳播吸收資金的信息沒有差異，將其認定為“向社會公開宣傳”符合主客觀相一致的原則。
（三）關(guān)于“社會公眾”的認定問題
《意見》第3條對非法集資刑事案件中“社會公眾”的認定問題作了規(guī)定，明確：“下列情形不屬于《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條第二款規(guī)定的‘針對特定對象吸收資金’的行為，應當認定為向社會公眾吸收資金，（一）在向親友或者單位內(nèi)部人員吸收資金的過程中，明知親友或者單位內(nèi)部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的；（二）以吸收資金為目的，將社會人員吸收為單位內(nèi)部人員，并向其吸收資金的。”
根據(jù)《2010年解釋》的規(guī)定，非法集資的社會性特征是指“向社會公眾即社會不特定對象吸收資金”，這是非法集資有別于民間借貸的重要特征。法律禁止非法集資的重要目的在于對廣大公眾投資者的利益給予特殊保護，主要有三個方面的考慮：一是不同于專業(yè)投資者，社會公眾欠缺投資知識，缺乏投資理性；二是不同于合法融資，非法集資活動信息極不對稱，社會公眾缺乏投資所需的真實而必要的信息；三是社會公眾抗風險能力較弱，往往難以承受集資款無法返還的損失風險，且牽涉人數(shù)眾多，易引發(fā)社會問題。非法集資的社會性特征包含兩個層面：一是指向?qū)ο蟮膹V泛性，即非法集資對象的眾多性；二是指向?qū)ο蟮牟惶囟ㄐ?，即非法集資的對象為不特定多數(shù)人。如果有的行為人未向社會公開宣傳吸收資金的信息，只是在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金，這種情形因集資對象限定于親友圈或者單位內(nèi)部人員等有限范圍內(nèi)，具有特定性，不符合非法集資的社會性特征。因此，《2010年解釋》第1條第2款專門規(guī)定：“未向社會公開宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款。”
針對司法實踐中非法集資犯罪手法翻新，行為人規(guī)避法律和司法解釋規(guī)定的情況，《意見》第3條明確以下兩種情形應當認定為向社會公眾吸收資金：一是在向親友或者單位內(nèi)部人員吸收資金的過程中，明知親友或者單位內(nèi)部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的情形。在實踐中，有的行為人最初是向親友或者單位內(nèi)部人員吸收資金，但隨后吸收資金的渠道不斷發(fā)生擴散、輻射，行為人的親友或者單位內(nèi)部人員又開始向他們的親戚、朋友、熟人等吸收資金。如果行為人明知這一情況而予以放任，其行為性質(zhì)就發(fā)生了變化，吸收資金的對象也從特定對象向社會不特定對象轉(zhuǎn)化，對其應當認定為向社會公眾吸收資金。二是以吸收資金為目的，將社會人員吸收為單位內(nèi)部人員，并向其吸收資金的情形。在實踐中，。有的單位通過公開招聘，在聘用同時向應聘人員籌集資金，集資參與人參與集資的同時即成為單位的員工；還有的單位先將社會人員聘為單位員工，之后再向其吸收資金。這種非法集資手段雖然具有一定的隱蔽性，但并未改變向社會不特定對象吸收資金的本質(zhì)，也應當認定為向社會公眾吸收資金。
（四）關(guān)于共同犯罪的處理問題
《意見》第4條對非法集資刑事案件中共同犯罪的處理問題作了規(guī)定，明確：“為他人向社會公眾非法吸收資金提供幫助，從中收取代理費、好處費、返點費、傭金、提成等費用，構(gòu)成非法集資共同犯罪的，應當依法追究刑事責任。能夠及時退繳上述費用的，可依法從輕處罰；其中情節(jié)輕微的，可以免除處罰；情節(jié)顯著輕微、危害不大的，不作為犯罪處理。”主要考慮是：近年來的非法集資案件中，一些單位和個人受利益驅(qū)動幫助非法集資犯罪行為人非法吸收資金，從中收取代理費、好處費、返點費、傭金、提成等費用。這些單位和個人被俗稱為“集資代理人”、“集資中間人”。這一情況在跨區(qū)域非法集資刑事案件中尤為突出。“集資代理人”、“集資中間人”行為的社會危害性主要體現(xiàn)在：一是為非法集資推波助瀾。他們根據(jù)非法集資犯罪行為人的授意，廣泛散布非法集資信息，引誘社會公眾投入資金，使非法集資活動迅速蔓延、擴散。二是占有大量非法集資款。他們在幫助非法吸收資金的過程中，按照吸收資金比例收取高額費用，有的比例高達三至四成，社會公眾投入的大量資金被他們非法占有。三是干擾案件正常處理。部分“集資代理人”、“集資中間人”在案發(fā)后散布謠言，阻止集資參與人報案或者煽動聚眾上訪、沖擊國家機關(guān)，企圖以此轉(zhuǎn)移視線，逃避打擊，維護自身的非法獲利。鑒于“集資代理人”、“集資中間人”行為的社會危害性，有必要予以刑事打擊，對其違法所得必須予以追繳。因此，本條規(guī)定．對于經(jīng)查證與集資犯罪行為人構(gòu)成共同犯罪的，應當依法追究刑事責任。同時，考慮到他們在非法集資共同犯罪中一般處于從屬地位，主觀惡性相對較小，為貫徹寬嚴相濟刑事政策，本條還規(guī)定，能夠及時退繳上述費用的，可依法從輕處罰；其中情節(jié)輕微的，可以免除處罰；情節(jié)顯著輕微、危害不大的，不作為犯罪處理。
（五）關(guān)于涉案財物的追繳和處置問題
涉案財物追繳和處置是非法集資刑事案件處置工作中的重點和難點。目前，涉案財物追繳和處置的一般程序為：案發(fā)地人民政府制定處置方案，組織相關(guān)部門開展涉案資產(chǎn)追繳、集資參與人登記核對、涉案財物拍賣變現(xiàn)等工作。集資款應根據(jù)清理后剩余的資金，按照集資參與人集資額比例予以清退。參與非法集資活動受到損失的，由集資參與人自行承擔。根據(jù)處置非法集資工作的實際情況和有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，《意見》第5條明確了非法集資刑事案件中涉案財物的追繳和處置問題，共分4款。
第1款明確了涉案財物的追繳范圍：向社會公眾非法吸收的資金屬于違法所得；以吸收的資金向集資參與人支付的利息、分紅等回報，以及向幫助吸收資金人員支付的代理費、好處費、返點費、傭金、提成等費用，應當依法追繳；集資參與人本金尚未歸還的，所支付的回報可予折抵本金。主要考慮：一是非法集資行為涉嫌非法吸收公眾存款、集資詐騙等犯罪，行為人向社會公眾非法吸收的資金是其因?qū)嵤┓缸镄袨槎〉玫呢斘?，根?jù)《刑法》第64條的規(guī)定屬于違法所得，應當予以追繳。二是行為人以吸收的資金向集資參與人支付的利息、分紅等回報，以及向幫助吸收資金人員支付的代理費、好處費、返點費、傭金、提成等費用，因其屬于行為人對違法所得的處分，不屬于集資參與人和幫助吸收資金人員的合法收入，也應當予以追繳。三是出于實踐可操作性和避免激化矛盾的考慮，明確集資參與人本金尚未歸還的，所支付的回報可予折抵本金。因為非法集資刑事案件發(fā)生后能夠追繳的財物往往不足以全額返還集資參與人，很難要求本金尚未得到返還的集資參與人先將利息、分紅退出后再按比例統(tǒng)一償付。而且，在實踐中有的集資參與人支付本金時往往已經(jīng)扣除了利息部分。這一規(guī)定與《2010年解釋》第5條第3款的規(guī)定是一致的。
第2款明確了將非法吸收的資金及其轉(zhuǎn)換財物用于清償債務或者轉(zhuǎn)讓給他人的追繳范圍，具體包括五種情形：一是他人明知是上述資金及財物而收取的；二是他人無償取得上述資金及財物的；三是他人以明顯低于市場的價格取得上述資金及財物的；四是他人取得上述資金及財物系源于非法債務或者違法犯罪活動的；五是其他依法應當追繳的情形。本款規(guī)定參照了2011年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理詐騙刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第10條的規(guī)定，有利于最大限度追繳涉案財物，最大限度減少經(jīng)濟損失，同時還有利于維護既定的社會關(guān)系，保護善意第三人的利益。
第3款明確了易貶值及保管、養(yǎng)護成本較高的涉案財物的處置問題，即查封、扣押、凍結(jié)的上述涉案財物，可以在訴訟終結(jié)前依照有關(guān)規(guī)定變賣、拍賣；所得價款由查封、扣押、凍結(jié)機關(guān)予以保管，待訴訟終結(jié)后一并處置。本款規(guī)定參照了2012年《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第230條的規(guī)定，主要為了防止涉案財物因貶值、腐爛變質(zhì)、保管困難等原因?qū)е聯(lián)p失擴大。
第4款明確了涉案財物的處置原則，即查封、扣押、凍結(jié)的涉案財物，一般應在訴訟終結(jié)后，返還集資參與人；涉案財物不足全部返還的，按照集資參與人的集資額比例返還。非法集資案件往往涉案金額大、范圍廣、人數(shù)多，對涉案財物的處置應當遵循嚴格規(guī)范的操作流程，防止因倉促返還或者返還不均引發(fā)新的矛盾，因此本款對統(tǒng)一處置和比例返還的原則予以強調(diào)。
（六）關(guān)于證據(jù)的收集問題
《意見》第6條明確了非法集資刑事案件中證據(jù)的收集問題，規(guī)定：“辦理非法集資刑事案件中，確因客觀條件的限制無法逐一收集集資參與人的言詞證據(jù)的，可結(jié)合已收集的集資參與人的言詞證據(jù)和依法收集并查證屬實的書面合同、銀行賬戶交易記錄、會計憑證及會計賬簿、資金收付憑證、審計報告、互聯(lián)網(wǎng)電子數(shù)據(jù)等證據(jù)，綜合認定非法集資對象人數(shù)和吸收資金數(shù)額等犯罪事實。”主要考慮是：當前，非法集資犯罪案件高發(fā)、案情復雜、形勢嚴峻，其活動日趨隱蔽，形式日趨多樣，手法不斷翻新，特別是其涉案金額巨大、參與集資人數(shù)眾多、參與集資人員分散、身份核實難度較大、跨區(qū)域犯罪增多等特點，使偵破案件和收集證據(jù)的難度不斷加大，給打擊非法集資活動帶來一定困難。因此，為有效打擊非法集資犯罪，本條明確了辦理非法集資刑事案件的證據(jù)收集標準，即結(jié)合言詞證據(jù)和書證、電子數(shù)據(jù)等其他證據(jù)綜合認定非法集資對象人數(shù)和吸收資金數(shù)額等犯罪事實，進一步加強執(zhí)法辦案過程中收集證據(jù)的可操作性。
（七）關(guān)于涉及民事案件的處理問題
《意見》第7條明確了非法集資刑事案件中涉及民事案件的處理問題，共分3款。在司法實踐中，部分集資參與人在非法集資刑事案件立案前或者刑事訴訟過程中，以經(jīng)濟糾紛特別是借貸糾紛為由對非法集資犯罪行為人提起民事訴訟，要求其返還集資款項，部分案件民事判決生效后，涉案財物被強制執(zhí)行。上述情況導致在處理非法集資案件時，基于同一法律事實的刑事法律關(guān)系和民事法律關(guān)系發(fā)生交叉，既不利于保障相關(guān)當事人的實體權(quán)利和訴訟權(quán)利，也容易侵害其他集資參與人的合法權(quán)益，進一步激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。
1998年《最高人民法院關(guān)于在審理經(jīng)濟糾紛案件中涉及經(jīng)濟犯罪嫌疑若干問題的規(guī)定》對刑事、民事案件互涉問題作了原則性規(guī)定：人民法院作為經(jīng)濟糾紛受理的案件，經(jīng)審理認為不屬經(jīng)濟糾紛案件而有經(jīng)濟犯罪嫌疑的，應當裁定駁回起訴，將有關(guān)材料移送公安機關(guān)或檢察機關(guān)。人民法院已立案審理的經(jīng)濟糾紛案件，公安機關(guān)或檢察機關(guān)認為有經(jīng)濟犯罪嫌疑，并說明理由附有關(guān)材料函告受理該案的人民法院的，有關(guān)人民法院應當認真審查。為確保依法妥善處理非法集資刑事案件，避免公安司法機關(guān)就案辦案、孤立辦案，做好涉案財物的權(quán)屬認定和返還工作，《意見》參照上述規(guī)定對非法集資刑事案件中涉及民事案件的處理問題作了明確。本條強調(diào)在同一法律事實下，刑事案件應當優(yōu)先于民事案件，并根據(jù)不同訴訟程序和環(huán)節(jié)分為三個層次：一是對于公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院正在偵查、起訴、審理的非法集資刑事案件，有關(guān)單位或者個人就同一事實向人民法院提起民事訴訟或者申請執(zhí)行涉案財物的，人民法院應當不予受理，并將有關(guān)材料移送公安機關(guān)或者檢察機關(guān)。二是人民法院在審理民事案件或者執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)有非法集資犯罪嫌疑的，應當裁定駁回起訴或者中止執(zhí)行，并及時將有關(guān)材料移送公安機關(guān)或者檢察機關(guān)。三是公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院在偵查、起訴、審理非法集資刑事案件中，發(fā)現(xiàn)與人民法院正在審理的民事案件屬同一事實，或者被申請執(zhí)行的財物屬于涉案財物的，應當及時通報相關(guān)人民法院。人民法院經(jīng)審查認為確屬涉嫌犯罪的，依照前款規(guī)定處理。
（八）關(guān)于跨區(qū)域案件的處理問題
《意見》第8條明確了跨區(qū)域非法集資刑事案件的處理問題，共分3款。
第1款明確跨區(qū)域非法集資刑事案件，在查清犯罪事實的基礎(chǔ)上，可以由不同地區(qū)的公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院分別處理。主要考慮是：在實踐中，對跨區(qū)域非法集資刑事案件，由牽頭省份制定處置方案，并征求其他涉案省份意見，組織協(xié)調(diào)各涉案省份按照統(tǒng)一的方案開展涉案資產(chǎn)追繳、集資參與人登記核對、涉案財物拍賣變現(xiàn)、集資款清退等工作?？紤]到跨區(qū)域非法集資刑事案件涉及范圍廣、人數(shù)多，為了提高訴訟效率、降低訴訟成本、緩解辦案壓力，本款明確在查清犯罪事實的基礎(chǔ)上，可以由不同地區(qū)的公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院分別處理。
第2款明確對于分別處理的跨區(qū)域非法集資刑事案件，應當按照統(tǒng)一制定的方案處置涉案財物。主要考慮是：對于跨區(qū)域非法集資刑事案件，各涉案省份應當按照統(tǒng)一的方案和原則處置涉案財物，不得因地方利益擅自處置轄區(qū)內(nèi)涉案財物或者提前向轄區(qū)內(nèi)集資參與人清退集資款，本款對跨區(qū)域非法集資刑事案件的統(tǒng)一處置原則予以強調(diào)。
第3款明確國家機關(guān)工作人員違反規(guī)定處置涉案財物，構(gòu)成瀆職等犯罪的，應當依法追究刑事責任。主要考慮是：在處置非法集資工作中，相關(guān)國家機關(guān)工作人員應當嚴格依照有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)范性文件的規(guī)定處置涉案財物，不得違反有關(guān)處置程序、超越職責范圍，非法或者擅自處置涉案財物。比如，《意見》第5條關(guān)于涉案財物追繳和處置的規(guī)定，就必須嚴格執(zhí)行，不得違反。對國家機關(guān)工作人員在處置涉案財物過程中，濫用職權(quán)、玩忽職守或者徇私舞弊，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，依照《刑法》和相關(guān)司法解釋規(guī)定構(gòu)成犯罪的，應當以濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪等罪名追究刑事責任；同時有受賄行為構(gòu)成受賄罪的，除《刑法》另有規(guī)定外，還應當以瀆職犯罪和受賄罪數(shù)罪并罰。
作者簡介：韓耀元、吳嶠濱，最高人民檢察院。
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