國(guó)發(fā)〔1988〕74號(hào)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)水利部關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要的通知》

國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)水利部關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要的通知

國(guó)發(fā)〔1988〕74號(hào)   一九八八年十月二十七日

國(guó)務(wù)院原則同意水利部《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)貫徹執(zhí)行。

我國(guó)主要江河的蓄滯洪區(qū)，是實(shí)行綜合性防洪措施的重要組成部分。蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要對(duì)合理和有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，指導(dǎo)區(qū)內(nèi)居民的生活和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，適應(yīng)防洪要求，作出了原則規(guī)定。各地人民政府要根據(jù)《指導(dǎo)綱要》的規(guī)定，結(jié)合本地具體情況，認(rèn)真做好蓄滯洪區(qū)的安全與建設(shè)工作。
 

蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要

我國(guó)是多暴雨洪水的國(guó)家，洪水危害是主要自然災(zāi)害之一。歷史上洪澇災(zāi)害頻繁，民不聊生。建國(guó)以來(lái)，大江大河多次出現(xiàn)特大洪水，造成很大損失，影響社會(huì)的安定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。因此，保障防洪安全，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的一件大事。

防御洪水應(yīng)當(dāng)采取工程與非工程相結(jié)合的綜合性防洪措施。在較大洪水和特大洪水情況下，為確保重點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)按照“犧牲局部，保護(hù)全局”的原則，適時(shí)地采取分洪、滯洪措施，盡量減少淹沒(méi)損失。同時(shí)，要對(duì)作出犧牲地區(qū)的人民生命財(cái)產(chǎn)安全和恢復(fù)生活、生產(chǎn)等方面進(jìn)行妥善的安排。

畜滯洪區(qū)主要是指河堤外洪水臨時(shí)貯存的低洼地區(qū)及湖泊等。其中多數(shù)歷史上就是江河洪水淹沒(méi)和調(diào)蓄的場(chǎng)所。由于人口的增長(zhǎng)、蓄洪墾殖，逐漸開(kāi)發(fā)利用成為蓄滯洪區(qū)。蓄滯洪區(qū)在歷次防洪斗爭(zhēng)中對(duì)保障廣大地區(qū)的安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了十分重要的作用。

為了合理和有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，使區(qū)內(nèi)居民的生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)適應(yīng)防洪要求，并得到安全保障，各級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)蓄滯洪區(qū)的安全與建設(shè)進(jìn)行必要的指導(dǎo)與幫助。為此，對(duì)蓄滯洪區(qū)的有關(guān)政策和管理作如下規(guī)定。河堤內(nèi)行洪區(qū)、泛區(qū)、灘區(qū)除行政法規(guī)另有規(guī)定外，可參照本綱要的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

一、基本工作

為了有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，并逐步達(dá)到制度化和規(guī)范化，應(yīng)十分重視做好有關(guān)基本工作。

（一）七大江河流域機(jī)構(gòu)應(yīng)掌握本流域蓄滯洪區(qū)的數(shù)目、名單和區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本情況，根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的關(guān)于黃河、長(zhǎng)江、淮河、永定河防御特大洪水方案及其它有關(guān)規(guī)定，編制本流域典型年蓄滯洪區(qū)運(yùn)用順序及淹設(shè)圖，由水利部審定后頒布；松花江、遼河、珠江的防御特大洪水方案分別由有關(guān)省人民政府制定，報(bào)水利部備案。省級(jí)水利部門(mén)根據(jù)省人民政府制定的防御特大洪水方案編制有關(guān)流域典型年蓄滯洪區(qū)運(yùn)用順序及淹沒(méi)圖。

（二）按河系確定設(shè)防的典型年洪水，計(jì)算已發(fā)生過(guò)的代表站水位下最大淹沒(méi)面積和貯水量，計(jì)算最大貯水總量時(shí)流域洪水總量（即上游水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)及河道蓄泄總量）、河道內(nèi)與河堤外蓄滯洪區(qū)分配率（按洪水總量計(jì)算）。

（三）繪制流域各典型年的洪水分配率表及相應(yīng)的各蓄滯洪區(qū)的貯水量、淹沒(méi)面積、淹沒(méi)水深和淹沒(méi)歷時(shí)圖表。在現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立各典型年淹沒(méi)水深的高程標(biāo)樁。

（四）編制各流域典型年洪水蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用順序，標(biāo)定分洪時(shí)代表站的水位以及蓄滯洪區(qū)可能達(dá)到水位時(shí)的貯水量。

二、通訊與預(yù)報(bào)、警報(bào)

通訊系統(tǒng)以及準(zhǔn)確的洪水預(yù)報(bào)與警報(bào)，是減免蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民生命財(cái)產(chǎn)損失的重要措施。

（一）通訊系統(tǒng)必須做到任何情況下暢通無(wú)阻。經(jīng)常進(jìn)洪的蓄滯洪區(qū)應(yīng)該建設(shè)有線通訊和無(wú)線通訊兩套系統(tǒng)。通訊設(shè)施的建設(shè)由防汛主管部門(mén)提出要求。有線通訊應(yīng)納入城鄉(xiāng)郵電網(wǎng)的建設(shè)，無(wú)線通訊由各級(jí)防汛部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。

（二）預(yù)報(bào)、警報(bào)內(nèi)容：洪水預(yù)報(bào)內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)水文氣象部門(mén)和防汛指揮部的規(guī)定和要求進(jìn)行。警報(bào)內(nèi)容包括預(yù)測(cè)的洪水位、洪水量、分洪時(shí)間、有關(guān)準(zhǔn)備工作、緊急避洪和撤退路線及允許撤離的時(shí)限等。

（三）警報(bào)必須傳播到整個(gè)地區(qū)，包括與外界隔絕的孤立地區(qū)。傳播的方法可以用電話、廣播、電視、汽笛、敲鑼、掛旗、報(bào)警器、鳴槍或挨戶通知等一切可能的形式，使每家每戶和外出人員都能及時(shí)得到警報(bào)信息。

（四）發(fā)布警報(bào)決策：根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)和省級(jí)人民政府制定的防御大洪水方案的決策程序作出分洪蓄洪決定，警報(bào)統(tǒng)一由防汛指揮部門(mén)發(fā)布?？煽啃耘c時(shí)機(jī)的決定必須十分慎重，不得誤報(bào)。警報(bào)一經(jīng)發(fā)布，各項(xiàng)避洪工作必須迅速及時(shí)。由于延誤時(shí)機(jī)造成損失的，要依法追究責(zé)任者的法律責(zé)任。

三、人口控制

控制人口的適度增長(zhǎng)是保持蓄滯洪區(qū)安定發(fā)展的重要條件， 必須實(shí)行嚴(yán)格的人口政策。

（一）省級(jí)人民政府應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)制定蓄滯洪區(qū)人口控制規(guī)劃，規(guī)定區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)率（自然增長(zhǎng)率及機(jī)械增長(zhǎng)率）必須低于省內(nèi)其它地區(qū)，提出具體控制指標(biāo)并建立分區(qū)人口冊(cè)。限制人口遷入，明確區(qū)外遷入戶口的審批機(jī)關(guān)、嚴(yán)格履行審批制度。

（二）經(jīng)常進(jìn)洪的蓄滯洪區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)人口外遷或到其它地區(qū)工廠、礦區(qū)、油田做工，受保護(hù)地區(qū)的工廠、礦山和油田應(yīng)對(duì)蓄滯洪區(qū)招工予以優(yōu)先。

（三）宣傳蓄滯洪環(huán)境對(duì)人口容量的制約作用，加強(qiáng)計(jì)劃生育工作，認(rèn)真執(zhí)行政府制定的人口規(guī)劃。對(duì)人口超計(jì)劃增長(zhǎng)的蓄滯洪區(qū)，減少或停止國(guó)家給予優(yōu)惠待遇。

四、土地利用和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的限制

蓄滯洪區(qū)土地利用、開(kāi)發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)必須符合防洪的要求，保持蓄洪能力，實(shí)現(xiàn)土地的合理利用，減少洪災(zāi)損失。

（一）在指定的分洪口門(mén)附近和洪水主流區(qū)域內(nèi)，不允許設(shè)置有礙行洪的各種建筑物。上述地區(qū)的土地，一般只限于農(nóng)牧業(yè)以及其它露天方式的使用， 以保持其自然空地狀態(tài)。

（二）在農(nóng)村土地利用方面，要按照蓄滯洪的機(jī)遇及其特點(diǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，積極開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)。

在種植業(yè)方面應(yīng)努力抓好夏季作物的生產(chǎn)，在蓄滯洪機(jī)遇較少的地區(qū)，應(yīng)“保夏奪秋”，秋季種植耐水作物，能收則收；蓄滯洪機(jī)遇較多的地區(qū)，則應(yīng)“棄秋奪麥”。

（三）蓄滯洪區(qū)內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)布局應(yīng)根據(jù)蓄滯洪區(qū)的使用機(jī)遇進(jìn)行可行性研究。對(duì)使用機(jī)遇較多的蓄滯洪區(qū)，原則上不應(yīng)布置大中型項(xiàng)目；使用機(jī)遇較少的蓄滯洪區(qū)，建設(shè)大中型項(xiàng)目必須自行安排可靠的防洪措施。 禁止在蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)有嚴(yán)重污染物質(zhì)的工廠和儲(chǔ)倉(cāng)。

（四）在蓄滯洪區(qū)內(nèi)進(jìn)行油田建設(shè)必須符合防洪要求，油田應(yīng)采取可靠的防洪措施，并建設(shè)必要的避洪設(shè)施。

（五）蓄滯洪區(qū)內(nèi)新建的永久性房屋（包括學(xué)校、商店、機(jī)關(guān)、企業(yè)房屋等），必須采取平頂、能避洪救人的結(jié)構(gòu)形式，并避開(kāi)洪水流路，否則不準(zhǔn)建設(shè)。

（六）蓄滯洪內(nèi)的高地、舊堤應(yīng)予保留，以備臨時(shí)避洪。

五、就地避洪措施

因地制宜地采取多種形式的就地避洪措施是蓄滯洪區(qū)安全保障的重要內(nèi)容。

（一）圍村埝（安全區(qū)）：在人口集中、地勢(shì)較高的村、鎮(zhèn)，可采取四周修建圩堤以防御洪水。圍村埝要統(tǒng)一規(guī)劃，并設(shè)在靜水區(qū)內(nèi)。圈圍面積不宜過(guò)大而增加防守困難以及影響蓄滯洪水的能力。圍村埝在迎流頂沖面要做好防浪防沖，埝內(nèi)要做好排水工程。

（二）莊臺(tái)：一般適用在蓄滯洪機(jī)遇較多，淹沒(méi)水深較淺的地區(qū)。莊臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)按需要與可能相結(jié)合的原則確定。莊臺(tái)填土量大的，應(yīng)有計(jì)劃地修建，逐年積壘。

（三）避水臺(tái)：避水臺(tái)只作臨時(shí)避洪，上面不蓋房屋。

莊臺(tái)、避水臺(tái)的臺(tái)頂高程，按蓄滯洪水位加安全超高確定。迎流面要設(shè)護(hù)坡，并需設(shè)置行人臺(tái)階或坡道。

（四）避水樓：在蓄水較深的地區(qū)，有計(jì)劃地指導(dǎo)農(nóng)民修建避水樓，一旦分蓄洪水時(shí)，居民和重要財(cái)產(chǎn)可往其中轉(zhuǎn)移。

集體避水樓只作為臨時(shí)集體避洪，在洪水位以上蓋房，平時(shí)可考慮作為學(xué)校等公用設(shè)施。

避水樓房的建筑結(jié)構(gòu)形式、建筑標(biāo)準(zhǔn)和避水防水要求，由省防汛部門(mén)會(huì)同省建設(shè)部門(mén)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。

（五）城墻：古代建造的城墻一般具有防御戰(zhàn)爭(zhēng)和洪水的雙重功能。對(duì)目前保留完好確能起到防洪作用的城墻，應(yīng)做好防滲防漏和城門(mén)的臨時(shí)堵閉等準(zhǔn)備工作，繼續(xù)發(fā)揮其防洪作用。

（六）其它就地避洪措施

１、大堤堤頂避洪：蓄滯洪區(qū)四周都有大堤保護(hù)，預(yù)報(bào)要分蓄洪時(shí)，低洼地群眾可到大堤堤頂暫時(shí)避洪，但不得影響防訊和管理工作的正常秩序。洪水過(guò)后應(yīng)立即撤離。

２、利用高桿樹(shù)木避洪：蓄洪區(qū)內(nèi)村莊宅旁有計(jì)劃種植高桿樹(shù)木，一旦分洪時(shí)，可就近避險(xiǎn)。

（七）公共設(shè)施和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的防洪避險(xiǎn)要求：

蓄滯洪區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠等單位和商店、影院、醫(yī)院等公共設(shè)施，均應(yīng)選擇較高地形，并要有集體避洪安全設(shè)施，如利用廠房、倉(cāng)庫(kù)、學(xué)校、影院的屋頂或集體住宅平臺(tái)等。新建機(jī)關(guān)、學(xué)校、工廠等單位必須同時(shí)建設(shè)集體避洪設(shè)施，由上級(jí)主管部門(mén)會(huì)同防汛主管部門(mén)審批，不具備避洪措施的，不予批準(zhǔn)。

六、安全撤離措施

蓄滯洪區(qū)水位較深，難以就地避洪，或因水情發(fā)展，就地避洪難保安全時(shí)，應(yīng)組織居民安全撤離。

（一）基本情況核查：省級(jí)人民政府汛前要組織對(duì)蓄滯洪區(qū)的居民情況進(jìn)行核查，內(nèi)容包括蓄滯洪范圍內(nèi)的總?cè)丝?，居住在圍村埝?nèi)、避水臺(tái)（莊臺(tái)）、避水樓、高地等不需撤離的人數(shù)（或戶數(shù)），計(jì)劃撤離的單位、居民和牲畜、貴重物資的數(shù)量等。

（二）撤離道路和對(duì)口安置：蓄滯洪區(qū)所在地的人民政府，應(yīng)根據(jù)避洪撤離的需要，結(jié)合城鄉(xiāng)道路建設(shè)，有計(jì)劃地修建公路和道路，按照行政區(qū)劃、路程、交通條件，指定撤離路線。居民臨時(shí)住宿點(diǎn)應(yīng)以村為單元，落實(shí)對(duì)口安置地點(diǎn)，繪制撤離路線與安置地點(diǎn)詳圖。

（三）車(chē)輛船只及材料準(zhǔn)備：區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)、村要有計(jì)劃地備置必要的船只，汛情緊急時(shí)可征用、調(diào)度船只或組織群眾臨時(shí)用門(mén)板、木板、竹排編成搶救工具以及臨時(shí)住宿搭棚的材料。除常年儲(chǔ)存部分外，在下達(dá)分洪指令的同時(shí)，各級(jí)防汛指揮部應(yīng)組織搶運(yùn)到指定的地點(diǎn)。

（四）組織指揮和搶救：蓄滯洪區(qū)所在地方人民政府負(fù)責(zé)組織與指揮撤離。分洪時(shí)可宣布緊急狀態(tài)，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)維持社會(huì)治安。鄉(xiāng)村基層干部要在統(tǒng)一指揮下，具體負(fù)責(zé)居民的撤離與安置工作。

（五）食宿保障：撤離初期，各級(jí)人民政府組織非災(zāi)區(qū)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、商店制作熟食，供給受災(zāi)人民。安置基本就緒后，有計(jì)劃地供應(yīng)糧、菜、煤等，保障災(zāi)民生活必需。

（六）防火、防疫：災(zāi)民集中地點(diǎn)要組織醫(yī)療隊(duì)進(jìn)行巡回醫(yī)療，要保持衛(wèi)生，及時(shí)處理糞便，進(jìn)行消毒，以防瘟疫發(fā)生。臨時(shí)棚戶要適當(dāng)留出間隔，以防火災(zāi)。

七、試行防洪基金或洪水保險(xiǎn)制度

（一）省級(jí)人民政府可選擇受益范圍明確、進(jìn)洪機(jī)遇較多的蓄滯洪區(qū)，試行防洪基金或洪水保險(xiǎn)制度，取得經(jīng)驗(yàn)后推廣， 逐步改變過(guò)去洪災(zāi)損失單純依靠政府大量救濟(jì)的辦法。

（二）在施行洪水保險(xiǎn)的地區(qū)，由有關(guān)流域機(jī)構(gòu)在水利部的指導(dǎo)下繪制典型年洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)邊界圖，劃定使用蓄滯洪區(qū)后受益地區(qū)的范圍；并在保險(xiǎn)公司的配合下編制洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)邊界圖及洪水保險(xiǎn)率圖。在正式制定保險(xiǎn)率之前，可先采取“低保額、低保費(fèi)”的辦法，以鼓勵(lì)更多的居民參加洪水保險(xiǎn)。

（三）試行防洪基金或保險(xiǎn)的地區(qū)，保險(xiǎn)公司按規(guī)定向蓄滯洪區(qū)內(nèi)投保人收取保費(fèi)，并賠償蓄滯洪后的損失；賠付不足部分，可由省級(jí)人民政府從受益地區(qū)國(guó)營(yíng)工商企業(yè)、集體和個(gè)體企業(yè)以及居民所籌集的防洪基金中解決。

（四）設(shè)有蓄滯洪區(qū)的省級(jí)人民政府，參照上述原則規(guī)定，可制訂洪水保險(xiǎn)及防洪基金籌集、使用和管理的具體辦法，報(bào)國(guó)務(wù)院主管部門(mén)備案。

八、規(guī)劃與管理

蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)是涉及千家萬(wàn)戶的大事，是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)，必須進(jìn)行合理規(guī)劃，加強(qiáng)管理。

（一）蓄滯洪區(qū)所在地的省級(jí)人民政府應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)和地（市）、縣，根據(jù)本綱要所指出的原則和方法，結(jié)合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，制訂各蓄滯洪區(qū)的安全與建設(shè)規(guī)劃，并報(bào)國(guó)務(wù)院主管部門(mén)備案。

（二）就地避洪措施與安全撤離措施，應(yīng)當(dāng)密切結(jié)合居民住宅建設(shè)及鄉(xiāng)村社會(huì)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌安排，做到平戰(zhàn)結(jié)合，根據(jù)居民收入和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，量力而行，常年安排。

（三）蓄滯洪區(qū)所在地的省級(jí)人民政府可根據(jù)工作需要成立蓄滯洪區(qū)管理委員會(huì)，作為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，不設(shè)實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)，其日常工作由政府指定的部門(mén)承擔(dān)。蓄滯洪區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)劃的實(shí)施和區(qū)內(nèi)安全建設(shè)的管理，分洪時(shí)配合各級(jí)防汛指揮部保證各項(xiàng)任務(wù)按規(guī)劃有秩序地完成。

九、宣傳與通告

（一）蓄滯洪區(qū)所在地的省級(jí)人民政府在水利部有關(guān)流域機(jī)構(gòu)的配合下，制訂蓄滯洪區(qū)宣傳提綱。重點(diǎn)宣傳：

1、本地區(qū)洪水災(zāi)害的歷史概況；

2、根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的防洪規(guī)劃，對(duì)超過(guò)現(xiàn)有河道泄洪能力的洪水，有計(jì)劃地采取蓄洪、滯洪、分洪措施的必要性；

3、蓄滯洪區(qū)有關(guān)人口控制、土地利用和各項(xiàng)建設(shè)的有關(guān)法令、政策；

4、國(guó)家對(duì)蓄滯洪區(qū)實(shí)行的各項(xiàng)政策和扶持措施；

5、鼓勵(lì)參加洪水保險(xiǎn)和籌集防洪基金等。

（二）對(duì)下列事項(xiàng)向當(dāng)?shù)厝嗣癜l(fā)布通告：

1、本蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，洪水重現(xiàn)期，淹沒(méi)范圍和淹沒(méi)水深、標(biāo)高；

2、就地避洪與撤離措施的安排；

3、本單位、本村、本戶的撤離轉(zhuǎn)移對(duì)口安置計(jì)劃，交通工具，交通路線，撤離安置地點(diǎn)及其他有關(guān)治安等注意事項(xiàng)。

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