浙發(fā)改交通〔2017〕343號(hào)《浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導(dǎo)意見〉的通知》

《浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導(dǎo)意見〉的通知》

浙發(fā)改交通〔2017〕343號(hào)

各市人民政府、省財(cái)政廳、省國(guó)土資源廳、省環(huán)保廳、省建設(shè)廳、省交通運(yùn)輸廳、省水利廳、省交通集團(tuán)：

《關(guān)于促進(jìn)市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。
 

浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)

2017年4月21日
 

關(guān)于促進(jìn)市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導(dǎo)意見

市域市郊鐵路是為中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)提供大運(yùn)量、快速度、通勤化公共交通服務(wù)的軌道交通系統(tǒng)，是城市綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分。為落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)的《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》有關(guān)要求，切實(shí)發(fā)揮國(guó)家批復(fù)的都市圈城際鐵路建設(shè)規(guī)劃、溫州市域鐵路建設(shè)規(guī)劃的示范作用，促進(jìn)我省市域市郊鐵路健康發(fā)展，完善都市綜合交通體系整體效能，提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

圍繞打造“三縱四橫、對(duì)角貫通、樞紐提升”綜合交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建支撐都市經(jīng)濟(jì)、海洋經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)、美麗經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通走廊，我省市域市郊鐵路建設(shè)發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和綜合交通提質(zhì)增效實(shí)施意見，著力軌道交通可持續(xù)發(fā)展，著力交通資源集約利用，著力投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，加快推進(jìn)交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善多層次城市客運(yùn)系統(tǒng)，更好地適應(yīng)現(xiàn)代都市發(fā)展新要求。

（二）基本原則

統(tǒng)籌規(guī)劃、提升效能。結(jié)合城市總體規(guī)劃及既有鐵路資源，著力加強(qiáng)都市區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃整體布局，統(tǒng)籌做好市域市郊鐵路網(wǎng)與城市軌道交通、國(guó)家鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)等規(guī)劃的有效銜接，因地制宜、分類推進(jìn)市域市郊鐵路實(shí)施，使既有資源得到有效利用和增量供給得到有效增加。

創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)，加大改革力度，激發(fā)市場(chǎng)活力，破解體制機(jī)制阻礙。著重在發(fā)展理念、建設(shè)方式、運(yùn)管模式、合作機(jī)制、投融資體制、標(biāo)準(zhǔn)體系、發(fā)展政策等方面探索新路徑、實(shí)施新舉措、取得新突破，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

以點(diǎn)帶面，重點(diǎn)突破。在四大都市區(qū)選擇一批重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施市域市郊鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內(nèi)容，系統(tǒng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮典型示范作用，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合，盡快形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的模式。

（三）發(fā)展目標(biāo)

打造我省杭州、寧波、溫州、金義都市區(qū)和溫臺(tái)、浙中城市群等中心城市與重要城鎮(zhèn)、組團(tuán)之間1小時(shí)交通圈，以適應(yīng)浙江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，完善區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系，改善都市區(qū)內(nèi)部出行條件。逐步形成具有浙江特色的市域市郊鐵路發(fā)展模式，促進(jìn)市域市郊鐵路健康、可持續(xù)發(fā)展，為全國(guó)市域市郊鐵路發(fā)展提供借鑒。

二、深化規(guī)劃研究

（四）科學(xué)編制建設(shè)規(guī)劃。在各設(shè)區(qū)市編制完成市域市郊鐵路線網(wǎng)規(guī)劃基礎(chǔ)上，由各市發(fā)展改革委會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門研究提出近期實(shí)施項(xiàng)目，省發(fā)展改革委、省建設(shè)廳根據(jù)各市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，進(jìn)一步銜接省綜合交通發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等，統(tǒng)一編制市域市郊鐵路近期建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，依法開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)并取得環(huán)保部門審查意見，按規(guī)定上報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委審批。在對(duì)市域市郊鐵路建設(shè)方案進(jìn)行研究時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮利用既有鐵路資源。

（五）規(guī)范規(guī)劃調(diào)整程序。國(guó)家批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃原則上不得變更。對(duì)于因城市規(guī)劃、工程條件、地質(zhì)等因素影響，基本走向、敷設(shè)方式發(fā)生重大變化，線路長(zhǎng)度、車站數(shù)量、直接工程投資(扣除物價(jià)上漲因素)超過建設(shè)規(guī)劃批準(zhǔn)規(guī)模15%的，應(yīng)與國(guó)家發(fā)展改革委做好銜接。

三、科學(xué)編制工可報(bào)告

（六）加強(qiáng)客流預(yù)測(cè)分析?？土黝A(yù)測(cè)應(yīng)在開展項(xiàng)目沿線現(xiàn)狀交通和土地利用調(diào)查及城市控規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行客流預(yù)測(cè)、客流特征分析、客流敏感性分析等工作。重點(diǎn)強(qiáng)化高峰小時(shí)客流、平均運(yùn)距、客流均衡性、換乘系數(shù)、跨區(qū)OD等特征指標(biāo)分析和風(fēng)險(xiǎn)性分析。對(duì)于擬建的市域市郊鐵路，原則上要求初、近、遠(yuǎn)期單向高峰小時(shí)斷面客流分別不小于0.3萬(wàn)人次、0.6萬(wàn)人次、1萬(wàn)人次，線路初期客流負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.25萬(wàn)人次。

（七）合理確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。市域市郊鐵路的運(yùn)輸能力、設(shè)計(jì)速度、發(fā)車間隔等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)它在綜合交通體系、軌道交通網(wǎng)絡(luò)中的功能定位，以及預(yù)測(cè)的客流特征進(jìn)行確定，可采用輪軌、單軌、磁浮等系統(tǒng)制式，推廣應(yīng)用溫州市域鐵路S1線的創(chuàng)新模式?？傮w設(shè)計(jì)應(yīng)滿足以下標(biāo)準(zhǔn)及要求：

²速度目標(biāo)值：100～160公里/小時(shí)；

²車站設(shè)置：原則上不小于3公里。線路要串聯(lián)5萬(wàn)人以上城鎮(zhèn)組團(tuán)和旅游景點(diǎn)并設(shè)站，站點(diǎn)設(shè)置要有利于旅客出行，增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集；

²敷設(shè)方式：地下線比例原則上不超過總長(zhǎng)的30%，對(duì)城鎮(zhèn)密集路段、環(huán)境要求較高的，可適當(dāng)增加地下線長(zhǎng)度。

（八）工可報(bào)告總體要求。納入國(guó)家批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目可直接開展工程可行性研究工作。市域市郊鐵路工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告可參照《城市軌道交通工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制和評(píng)估大綱》要求編制。

（九）工可報(bào)告必備要件。工可報(bào)告需重點(diǎn)對(duì)土地綜合開發(fā)、交通銜接、裝備國(guó)產(chǎn)化、財(cái)政可承受能力分析、投融資模式、客流分析、人才保障等方案進(jìn)行專題研究并形成專篇，經(jīng)專家論證后將研究成果納入工可報(bào)告中。工可報(bào)告審批，按減少審批環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化審批程序有關(guān)規(guī)定，由省發(fā)展改革委依法依規(guī)審批（核準(zhǔn)）。

（十）突出交通銜接方案研究。交通銜接是將不同功能、不同方式的交通運(yùn)輸線路連接成完整、高效的交通運(yùn)輸網(wǎng)的紐帶，是項(xiàng)目發(fā)揮效益的重要組成部分。市域市郊鐵路是都市區(qū)客運(yùn)系統(tǒng)的骨干，應(yīng)與城市地鐵、高鐵車站、機(jī)場(chǎng)、城鎮(zhèn)組團(tuán)客運(yùn)中心等主要旅客集散地緊密高效銜接。要在杭州、寧波、溫臺(tái)、金義四大都市區(qū)（城市群）重點(diǎn)打造5個(gè)以大型高鐵車站為主和3個(gè)以機(jī)場(chǎng)為主的現(xiàn)代化、立體式全國(guó)性和區(qū)域性綜合客運(yùn)樞紐，基本實(shí)現(xiàn)多種軌道交通方式換乘連接。相關(guān)市在規(guī)劃建設(shè)市域市郊鐵路時(shí)，應(yīng)充分考慮與綜合交通樞紐的銜接，盡可能將市域市郊鐵路引入中心城區(qū)，盡可能滿足城市內(nèi)相鄰樞紐間30分鐘通達(dá)，樞紐站場(chǎng)內(nèi)宜采用同臺(tái)或立體換乘方式。同步配套建設(shè)公交站、停車場(chǎng)、充電樁、公共自行車等服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)換乘便捷化。

（十一）深入推進(jìn)土地綜合開發(fā)。鼓勵(lì)市域市郊鐵路沿線進(jìn)行土地綜合開發(fā)，由投資主體與沿線區(qū)、市、縣政府按照一體規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)供應(yīng)、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設(shè)的原則，協(xié)商確定車站站場(chǎng)建設(shè)需配套安排的土地綜合開發(fā)事項(xiàng)。土地綜合開發(fā)規(guī)?？梢越梃b國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)），同一建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規(guī)模不超過50公頃，少數(shù)站場(chǎng)綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃控制。鼓勵(lì)市域市郊鐵路相關(guān)投資企業(yè)通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)設(shè)施租賃等形式，創(chuàng)新綜合開發(fā)溢價(jià)回收機(jī)制。

四、深化投融資改革

（十二）堅(jiān)持項(xiàng)目的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。市域市郊鐵路是公益性的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，要在發(fā)揮其社會(huì)效益的同時(shí)兼顧財(cái)務(wù)效益。各市會(huì)同設(shè)計(jì)單位在測(cè)算市域市郊鐵路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的財(cái)務(wù)收益率時(shí)應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況對(duì)其財(cái)務(wù)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，在項(xiàng)目盈利能力不佳的情況下，更應(yīng)側(cè)重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期資金缺口的測(cè)算，通過政府支持以及賦予運(yùn)營(yíng)公司沿線土地及物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)權(quán)等形式提高項(xiàng)目收益，以確保項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。

（十三）合理確定項(xiàng)目的資本金比例。結(jié)合項(xiàng)目客運(yùn)收入、投資回報(bào)、融資成本、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等具體研究確定合理的項(xiàng)目資本金比例?？紤]到市域郊鐵路項(xiàng)目的公益性質(zhì)以及政府的后續(xù)還貸能力，項(xiàng)目資本金比例原則上不低于40%。

（十四）鼓勵(lì)投資主體多元化。順應(yīng)國(guó)家大力推進(jìn)PPP以及混合所有制的政策趨勢(shì)，積極吸引社會(huì)投資，鼓勵(lì)項(xiàng)目投資主體多元化。由多元化投資主體組成的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，既可擴(kuò)充其融資來(lái)源，緩解財(cái)政當(dāng)期壓力，也可促進(jìn)市域市郊鐵路市場(chǎng)化管理效率的提升。

（十五）拓寬間接融資渠道。除了項(xiàng)目資本金，其余建設(shè)資金可通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式解決，同時(shí)積極爭(zhēng)取國(guó)開行專項(xiàng)資金，以及國(guó)家PPP專項(xiàng)建設(shè)基金、保險(xiǎn)資金等低成本債務(wù)資金，降低項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本，改善項(xiàng)目投資回報(bào)環(huán)境。

（十六）完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。市域市郊鐵路投資大、客運(yùn)量相對(duì)地鐵少、投資盈利能力較弱，直接經(jīng)營(yíng)收入難以覆蓋合理投資回報(bào)和債務(wù)融資成本。當(dāng)?shù)卣毥o予“政府可行性缺口補(bǔ)助”，并將測(cè)算年度補(bǔ)助資金列入本級(jí)財(cái)政的中長(zhǎng)期預(yù)算計(jì)劃，建立長(zhǎng)效機(jī)制確保補(bǔ)助資金及時(shí)足額到位，避免出現(xiàn)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

五、加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理

（十七）加快推動(dòng)設(shè)計(jì)規(guī)范的制定。認(rèn)真總結(jié)溫州市域鐵路等的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家的學(xué)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，盡快推動(dòng)建立系統(tǒng)化的《市域市郊鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》及配套產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和指導(dǎo)市域市郊鐵路建設(shè)實(shí)踐。

（十八）貫徹安全第一質(zhì)量至上的發(fā)展理念。落實(shí)工程質(zhì)量終身責(zé)任制，嚴(yán)格按照招投標(biāo)法有關(guān)規(guī)定，做好投資、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位遴選及重要設(shè)備采購(gòu)工作。努力提高對(duì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的協(xié)調(diào)管控水平，切實(shí)發(fā)揮第三方咨詢?cè)u(píng)估和監(jiān)理的作用，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)、科學(xué)管理，控制工程造價(jià)。對(duì)工程關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要材料建設(shè)單位要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。

（十九）大力培育軌道交通裝備制造業(yè)在我省落地生根。加快推進(jìn)市域市郊鐵路動(dòng)車組、數(shù)字移動(dòng)通訊、列車運(yùn)行控制、牽引供電的運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面的裝備研發(fā)，促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)在我省的應(yīng)用。從規(guī)劃布局、搭建平臺(tái)、扶持龍頭、拓展市場(chǎng)、優(yōu)化政策等環(huán)節(jié)入手，大力培育省內(nèi)軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈，提高我省軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。各地在采購(gòu)設(shè)備裝備時(shí)，在同等條件下要優(yōu)先使用本省產(chǎn)品。

（二十）明確質(zhì)量安全監(jiān)管主體。市域市郊鐵路與城市軌道交通關(guān)系密切，原則上可保持現(xiàn)行的城市軌道交通工程質(zhì)量監(jiān)管模式不變。對(duì)跨設(shè)區(qū)市的市域市郊鐵路項(xiàng)目，由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)工程安全質(zhì)量監(jiān)管工作。對(duì)重要物資設(shè)備，由項(xiàng)目投資主體通過公開招標(biāo)、進(jìn)場(chǎng)交易、電商平臺(tái)等組織統(tǒng)一采購(gòu)。

六、提升經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)水平

（二十一）建立健全運(yùn)營(yíng)管理體制機(jī)制。為了提高全省軌道交通運(yùn)營(yíng)水平、運(yùn)營(yíng)效能，確保質(zhì)量、安全和運(yùn)維，省組建全省統(tǒng)一的軌道交通運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，各市通過委托經(jīng)營(yíng)或股權(quán)合作組建區(qū)域公司等方式，實(shí)現(xiàn)全省各地軌道交通運(yùn)營(yíng)人才、技術(shù)、管理、運(yùn)維等資源的整合調(diào)度和高效利用。同時(shí)，支持探索網(wǎng)運(yùn)分離模式，將線路固定資產(chǎn)與運(yùn)輸業(yè)務(wù)分離。

（二十二）鼓勵(lì)采用多種運(yùn)輸組織模式。各都市區(qū)在制定市域市郊鐵路行車組織計(jì)劃時(shí)，鼓勵(lì)采用站站停或大站停和站站停共線越行、單一交路或大小交路套跑、跨線或換乘組織等多樣化、差異化行車組織模式，提供高效優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

（二十三）完善票價(jià)政策體系。各市政府要充分體現(xiàn)市域市郊鐵路的公共服務(wù)屬性，綜合考慮政府財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)承受能力、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、市場(chǎng)供求狀況等因素，合理制定票價(jià)水平并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。結(jié)合不同旅客承受能力和消費(fèi)需求特點(diǎn)，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)輸距離、開行時(shí)點(diǎn)等，形成多層次、差別化的票價(jià)政策體系。

（二十四）提升服務(wù)旅客水平。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，提升信息化、智能化水平，實(shí)現(xiàn)市域鐵路運(yùn)管信息的實(shí)時(shí)在線共享。所在地政府有關(guān)部門要完善運(yùn)營(yíng)服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面提升服務(wù)旅客質(zhì)量。要接入城市公共交通一卡通系統(tǒng)，與地鐵等其他運(yùn)輸方式之間建立信息共享。要優(yōu)化市域市郊鐵路車站客運(yùn)組織流程，實(shí)行靈活的售檢票和安檢制度。

（二十五）加快人才培養(yǎng)。各市在加快推進(jìn)市域市郊鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，應(yīng)未雨綢繆注重軌道交通人才隊(duì)伍建設(shè)，籌備建設(shè)市域市郊鐵路的企業(yè)，應(yīng)通過市場(chǎng)化招聘、企業(yè)間委托培養(yǎng)等方式，重點(diǎn)引進(jìn)、培養(yǎng)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)、安全、投融資等各類專業(yè)人才，為安全平穩(wěn)的開通運(yùn)行和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展做好人才儲(chǔ)備。此外，還應(yīng)注重提高軌道交通人才隊(duì)伍專業(yè)化水平，增強(qiáng)其對(duì)專業(yè)知識(shí)的掌握程度，使其能夠切實(shí)滿足我省市域市郊鐵路發(fā)展的實(shí)際需要。

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