京政辦發(fā)〔2015〕52號《北京市人民政府辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》

北京市人民政府辦公廳關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見





京政辦發(fā)〔2015〕52號

各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構(gòu)：

為深入貫徹落實《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)，鼓勵和引導社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項目的投資、運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)就在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式提出如下實施意見。

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義

政府和社會資本合作模式是指政府按照依法合規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥的基本原則，采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

推廣政府和社會資本合作模式是認真貫徹習近平總書記系列重要講話和對北京工作重要指示精神，深入落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的重要舉措，是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新。通過推廣政府和社會資本合作模式，有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益；有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及政府和社會資本合作項目的“監(jiān)管者”；有利于激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，盤活社會存量資本，構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；有利于提高公共服務(wù)水平，讓人民群眾享有優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

二、政府和社會資本合作模式的適用范圍及操作模式

(一)適用范圍。政府和社會資本合作模式主要適用于公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的項目，重點在軌道交通、停車設(shè)施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、郊區(qū)旅游、高速公路等領(lǐng)域推廣。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

(二)操作模式。政府和社會資本合作項目按支付機制分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費3種類型。使用者付費項目指有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目；可行性缺口補助項目指有經(jīng)營收費，但不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目；政府付費項目指缺乏使用者付費基礎(chǔ)、主要依靠政府投入回收投資成本的項目。對于上述3種類型的項目，可選擇建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)等模式。對于融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，可選擇轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等模式。

三、規(guī)范政府和社會資本合作項目全生命周期管理

(一)公開征集項目。政府部門和社會資本均可發(fā)起政府和社會資本合作項目建議。政府部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃提出政府和社會資本合作項目建議，報市財政局；社會資本根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展需求提出政府和社會資本合作項目建議，通過行業(yè)主管部門報市財政局。市財政局將政府和社會資本合作項目建議納入市級政府和社會資本合作項目儲備庫。

(二)科學篩選項目。市財政局、市發(fā)展改革委會同相關(guān)部門對市級政府和社會資本合作項目儲備庫中的項目進行篩選，及時將條件成熟的項目納入市級政府和社會資本合作項目庫，并由行業(yè)主管部門組織編制項目實施方案，實施方案包括項目基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標、投資估算、經(jīng)營期限、投資回報方式、財政補貼、價格確定及調(diào)價機制等內(nèi)容。

(三)擇優(yōu)選擇合作伙伴。政府部門應(yīng)當根據(jù)合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購等方式，綜合評估參與者的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。

(四)規(guī)范合同管理。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設(shè)計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權(quán)利對等。建立價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，確保社會資本進得來、留得住、有收益預期。

(五)增強履約能力。政府部門和社會資本要嚴格按照合同約定做好項目建設(shè)、運營管理工作。政府部門要加強工程質(zhì)量、運營標準的全過程監(jiān)督，對項目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進行驗收，積極協(xié)調(diào)解決項目推進中的問題。社會資本要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結(jié)合，履行好企業(yè)社會責任，維護公眾利益。在合同履行過程中，確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限的，由政府和社會資本方協(xié)商解決。

(六)完善退出機制。在政府和社會資本合作項目執(zhí)行過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，行業(yè)主管部門要及時組織接管，保障項目設(shè)施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害；確需變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應(yīng)保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。政府和社會資本合作項目期滿后，要按照合同約定的移交形式、內(nèi)容和標準進行移交，對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理。社會資本退出也可依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場等渠道進行。

四、政策保障

(一)簡化審批流程。進一步減少審批環(huán)節(jié)，由市財政局、市發(fā)展改革委牽頭對政府和社會資本合作項目實施方案進行聯(lián)評聯(lián)審，從項目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、政府和社會資本合作模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，評估結(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)。合同簽署后，有關(guān)部門可并行辦理必要的審批手續(xù)，并對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查，簡化手續(xù)，主動服務(wù)，加快推進規(guī)劃選址、用地預審、項目立項、工商注冊登記等審批核準工作。

(二)完善財稅支持政策。將政府和社會資本合作項目中政府負擔的資金納入財政預算，并在中期財政規(guī)劃、政府財務(wù)報告中進行反映。研究制定政府和社會資本合作專項支持資金管理辦法，給予政府和社會資本合作項目前期費用墊付、增信、融資貼息、獎勵等支持。符合條件的政府和社會資本合作項目，可按規(guī)定在水電氣熱價格、行政事業(yè)性收費、稅收等方面享受相關(guān)優(yōu)惠政策。積極支持公共服務(wù)領(lǐng)域存量項目改造和投融資平臺公司轉(zhuǎn)型，有效化解政府性債務(wù)。

(三)積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革。按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務(wù)價格。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。

(四)多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，但劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當以市、區(qū)縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、區(qū)縣人民政府批準后實施。

(五)做好金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。市金融工作部門應(yīng)當積極搭建社會資本與金融機構(gòu)的對接平臺，引導金融機構(gòu)正確識別、計量和控制風險，并按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會資本合作項目融資。

(六)推進信用體系建設(shè)。按照重諾履約原則，加強社會信用體系建設(shè)，保障政府和社會資本合作項目順利實施。政府部門要保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，依法行政，防止不當干預，認真履行向社會資本作出的承諾；社會資本要守信自律，建立科學的企業(yè)信用管理流程，提升企業(yè)綜合競爭力。咨詢、法律、會計等中介機構(gòu)要增強責任意識，提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。

(七)建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

五、組織實施

(一)加強組織領(lǐng)導。建立推廣政府和社會資本合作模式聯(lián)席會議制度，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；市財政局、市發(fā)展改革委為聯(lián)席會議主責單位，市財政局主要負責在存量項目中推廣政府和社會資本合作模式，市發(fā)展改革委主要負責在新建公共服務(wù)項目中推廣政府和社會資本合作模式，市國土局、市規(guī)劃委、市工商局、市金融局以及相關(guān)行業(yè)主管部門為成員單位。聯(lián)席會議辦公室設(shè)在市財政局，具體工作由市財政局政府與社會資本合作促進中心承擔。

(二)加強示范引導。相關(guān)行業(yè)主管部門要加快研究梳理在本行業(yè)推廣政府和社會資本合作模式的相關(guān)政策，探索制定推廣政府和社會資本合作模式的導則和范本。各區(qū)縣、各部門、各單位要選取市場發(fā)育程度高、具有穩(wěn)定收益和社會效益的項目，積極推廣政府和社會資本合作模式，并及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)揮好示范帶動作用。

(三)搭建信息平臺。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建服務(wù)平臺，公開政府和社會資本合作流程、評審標準、項目信息、實施情況、咨詢服務(wù)、績效評價等相關(guān)信息，確保項目實施公開透明。

(四)加強宣傳引導。積極宣傳政府和社會資本合作模式的重要意義，做好政策解讀，回應(yīng)社會關(guān)切，不斷增進共識，營造良好氛圍。





 

北京市人民政府辦公廳

2015年11月3日

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