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江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見
蘇政辦發(fā)〔2018〕7號
各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）精神，鞏固和擴大我省集體林權(quán)制度改革成果，充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護生態(tài)安全、實施精準脫貧、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，推進集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善扶持政策和社會化服務(wù)體系，進一步盤活林地資產(chǎn)，促進資源變資本，廣泛調(diào)動農(nóng)民和社會力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮集體林生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。
（二）基本原則。堅持農(nóng)村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位，加強農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護；堅持創(chuàng)新體制機制，拓展和完善林地經(jīng)營權(quán)能，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度；堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益相統(tǒng)一，開發(fā)利用集體林業(yè)多種功能，實現(xiàn)增綠、增質(zhì)和增效；堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動社會資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強林業(yè)發(fā)展活力。
（三）總體目標。到2020年，集體林業(yè)良性發(fā)展機制基本形成，產(chǎn)權(quán)保護更加有力，承包權(quán)更加穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)更加靈活，林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款制度更加健全，管理服務(wù)體系更加完善，實現(xiàn)集體林區(qū)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、景觀優(yōu)美的目標。
二、穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系
（四）進一步明晰產(chǎn)權(quán)。繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)登記頒證工作。對承包到戶的集體林地，要將權(quán)屬證書發(fā)放到戶。對聯(lián)戶承包的集體林地，要將林權(quán)份額量化到戶，鼓勵建立股份合作經(jīng)營機制。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權(quán)量化到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機制。對新造林地要依法確權(quán)登記頒證。所有的權(quán)屬證書，必須發(fā)放到林權(quán)權(quán)利人，不得留存于村組或其他單位、個人。
（五）加強林權(quán)權(quán)益保護。逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體林權(quán)制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營的格局。切實維護各類經(jīng)營主體的合法權(quán)益，任何單位和個人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動。在承包期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得強行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地。有序開展進城落戶農(nóng)民集體林地承包權(quán)依法自愿有償退出試點。
（六）加強合同規(guī)范化管理。承包和流轉(zhuǎn)集體林地，要簽訂書面合同。認真做好宣傳推廣工作，引導合同當事人使用省林業(yè)和工商行政主管部門聯(lián)合制定的《集體林地承包合同（示范文本）》和《集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同（示范文本）》，完善合同檔案管理，維護當事人合法權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要監(jiān)督林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體依照合同約定的用途，合理利用和保護林地。
（七）健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主議事機制。農(nóng)村集體林地屬于本集體成員集體所有，集體成員擁有知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，村民委員會要依法維護集體成員權(quán)益，不得作出侵害成員合法權(quán)益的決定。鼓勵村民會議制定實施有利于保護村民權(quán)利和森林資源的村民自治章程、村規(guī)民約。
三、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)
（八）落實分類經(jīng)營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡化區(qū)劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。建立公益林動態(tài)管理機制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對穩(wěn)定的前提下，允許對承包到戶的公益林進行調(diào)整完善。全面推行集體林采伐公示制度，地方政府要及時公示采伐指標分配詳細情況。
（九）科學經(jīng)營公益林。在不影響生態(tài)功能的前提下，按照“非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔”的原則，實行公益林分級經(jīng)營管理，合理界定保護等級，采取相應(yīng)的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動集體公益林資產(chǎn)化經(jīng)營，探索公益林采取合資、合作等方式流轉(zhuǎn)。各級人民政府應(yīng)進一步完善森林生態(tài)效益補償機制，逐步提高生態(tài)公益林補償標準，探索建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。
（十）放活商品林經(jīng)營權(quán)。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，充分調(diào)動社會資本投入集體林開發(fā)利用。大力推進以擇伐、漸伐方式實施森林可持續(xù)經(jīng)營，培育大徑級材，提高林地產(chǎn)出率。
四、引導集體林適度規(guī)模經(jīng)營
（十一）積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。鼓勵和引導農(nóng)戶采取多種方式依法流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，支持公開市場交易，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。集體統(tǒng)一經(jīng)營的林權(quán)流轉(zhuǎn)必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意后進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。積極引導工商資本投資林業(yè)，建立健全對工商資本流轉(zhuǎn)林權(quán)的監(jiān)管制度，對流轉(zhuǎn)條件、用途、經(jīng)營計劃和違規(guī)處罰等作出規(guī)定，加強事中事后監(jiān)管。林權(quán)流轉(zhuǎn)不能搞強迫命令，不能違背承包農(nóng)戶意愿，不能損害農(nóng)民利益，不能改變林地性質(zhì)和用途。
（十二）支持規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展。培育壯大新型林業(yè)經(jīng)營主體，逐步擴大其承擔的涉林項目規(guī)模。大力發(fā)展品牌林業(yè)，開展公益宣傳活動，引導生產(chǎn)經(jīng)營主體面向市場加快發(fā)展。鼓勵開展林業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體帶頭人和職業(yè)森林經(jīng)理人培訓行動。
（十三）建立健全利益聯(lián)結(jié)機制。鼓勵工商資本與農(nóng)戶開展股份合作經(jīng)營，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益。建立完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶機制，為農(nóng)戶提供林地林木代管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務(wù)。引導涉林企業(yè)發(fā)布服務(wù)農(nóng)戶社會責任報告。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能力建設(shè)等，推動集中連片經(jīng)濟薄弱地區(qū)開展精準脫貧。
（十四）推進集體林業(yè)多種經(jīng)營。以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導向，支持發(fā)展林下經(jīng)濟、苗木花卉、木本油料等綠色富民產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展新技術(shù)新材料、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥、森林新資源開發(fā)利用、森林旅游休閑康養(yǎng)等綠色新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進碳匯進入碳交易市場。
五、加強集體林業(yè)管理和服務(wù)
（十五）優(yōu)化管理方式。簡化林業(yè)行政審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，明確禁止性和限制性行為，減少政府對集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制，充分釋放市場活力。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，探索建立全省聯(lián)網(wǎng)、實時共享的集森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，完善全省林地“一張圖”管理，向社會公示并提供查詢服務(wù)。
（十六）建立健全糾紛調(diào)處機制。縣級以上地方人民政府要加強對農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作的指導和培訓。要按照屬地管理、分級負責原則，妥善處理各類糾紛，做好重大糾紛案件的應(yīng)急處理工作。探索建立律師、公證機構(gòu)參與糾紛處置的工作機制。林業(yè)主管部門要建立法律顧問制度，提高依法行政、調(diào)處糾紛的能力。鼓勵、支持律師事務(wù)所開展林業(yè)類公益法律援助，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助。
（十七）加大金融支持力度。建立健全林權(quán)抵質(zhì)押貸款制度，鼓勵支持銀行業(yè)金融機構(gòu)積極推進林權(quán)抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，適度提高林權(quán)抵押率，推廣“林權(quán)抵押+林權(quán)收儲+森林保險”貸款模式和“企業(yè)申請+部門推薦+銀行審批”運行機制，探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補償收益權(quán)市場化質(zhì)押擔保貸款。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)依法為林權(quán)抵押提供登記服務(wù)。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵和引導市場主體對林權(quán)抵押貸款進行擔保，并對出險的抵押林權(quán)進行收儲。完善森林保險制度，探索建立政策性森林保險機制，健全森林保險費率調(diào)整機制，進一步完善大災(zāi)風險分散機制，擴大森林覆蓋面，創(chuàng)新差別化商品林保險產(chǎn)品。研究探索森林保險無賠償優(yōu)待政策。保險機構(gòu)、林業(yè)主管部門加強協(xié)同配合，聯(lián)合開展防災(zāi)減災(zāi)、宣傳培訓等工作。
（十八）完善社會化服務(wù)體系。強化公共服務(wù)，逐步將適合市場化運作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、森林資源資產(chǎn)評估、市場信息、技術(shù)培訓等服務(wù)事項交由社會化服務(wù)組織承擔。研究探索通過政府購買服務(wù)方式，支持社會化服務(wù)組織開展森林防火、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治、森林統(tǒng)一管護等生產(chǎn)性服務(wù)。依托全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺，繼續(xù)充實林權(quán)流轉(zhuǎn)功能，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為。加快縣級林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)一體化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。鼓勵、引導農(nóng)戶進入產(chǎn)權(quán)交易市場流轉(zhuǎn)集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。
六、加強組織保障
（十九）加強組織領(lǐng)導。各市、縣要制定完善集體林權(quán)制度的實施方案，將集體林權(quán)制度改革成效作為各級領(lǐng)導班子及有關(guān)領(lǐng)導干部考核內(nèi)容。省林業(yè)局要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，省各有關(guān)部門要按照職責分工，繼續(xù)完善集體林業(yè)改革發(fā)展的相關(guān)政策，形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力，推動完善集體林權(quán)制度各項政策措施落實。加強集體林權(quán)管理隊伍建設(shè)，改善工作條件。按照國家有關(guān)規(guī)定，對發(fā)展集體林業(yè)貢獻突出的單位和個人予以表彰。
（二十）鼓勵積極探索。加強政策研究，在加強林權(quán)權(quán)益保護、放活商品林經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化林木采伐管理、科學合理利用公益林、完善森林生態(tài)效益補償?shù)确矫孢M行深入探索。建立第三方評估機制，不斷總結(jié)好經(jīng)驗好做法，及時進行交流和推廣。
（二十一）加強輿論宣傳引導。各地要充分發(fā)揮廣播電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體的作用，深入宣傳完善集體林權(quán)制度的重要意義，做好政策解讀，注重典型示范，提升宣傳效果，營造有利于完善集體林權(quán)制度的良好氛圍。
江蘇省人民政府辦公廳
2018年1月9日
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