中共山東省委辦公廳山東省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)

中共山東省委辦公廳山東省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)
 

為深入貫徹《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)中央決策部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》精神，積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”試點(diǎn)工作，充分發(fā)揮宅基地改革對(duì)鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用，制定本實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，緊緊圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以切實(shí)保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以正確處理農(nóng)民和宅基地關(guān)系為主線，探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、完善宅基地管理的體制機(jī)制，盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（二）基本原則

1．堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。堅(jiān)持把推動(dòng)宅基地改革和盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大局中考慮，著力破解阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2．堅(jiān)持底線思維。牢牢把握穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。

3．堅(jiān)持尊重民意。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾和集體經(jīng)濟(jì)組織主動(dòng)性和創(chuàng)造性，切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，使試點(diǎn)成果惠及廣大群眾。

4．堅(jiān)持因地制宜。充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和資源稟賦差異，探索形成適合不同地區(qū)的宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)村建設(shè)用地盤(pán)活路徑和辦法。

（三）試點(diǎn)范圍。本次試點(diǎn)以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝?，根?jù)東中西部、遠(yuǎn)近郊區(qū)和山地平原特點(diǎn)，兼顧不同發(fā)展階段和模式，每個(gè)設(shè)區(qū)的市確定1個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。

二、工作任務(wù)

（一）全面摸清農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀。開(kāi)展農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，全面查清農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地及房屋利用現(xiàn)狀，建立包含土地權(quán)利人、地類(lèi)、宗地面積、建筑面積以及人口、利用狀況等信息的農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。

（二）科學(xué)編制和統(tǒng)籌實(shí)施村莊規(guī)劃

1．優(yōu)化空間布局。原則上，城市、縣城、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確立的城區(qū)（鎮(zhèn)區(qū)）規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的村莊，按照城市、縣城、鎮(zhèn)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)住宅樓或住宅小區(qū)；城鎮(zhèn)郊區(qū)的村莊向城鎮(zhèn)社區(qū)集中；人口少、布局零散以及基礎(chǔ)設(shè)施不完善的村莊，集中建設(shè)中心村或農(nóng)村社區(qū)；對(duì)有民族特色、傳統(tǒng)風(fēng)貌村莊，實(shí)施保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或新型社區(qū)為單位，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民就近就業(yè)、生態(tài)和諧等多種因素，做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園用地安排，規(guī)劃建設(shè)一定規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化廠房，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2．科學(xué)編制實(shí)施村莊規(guī)劃。充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中的引領(lǐng)作用，以服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興為宗旨，加快推進(jìn)村莊土地利用規(guī)劃等的編制步伐，統(tǒng)籌安排居住、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地布局，預(yù)留發(fā)展空間，實(shí)施“多規(guī)合一”，形成“一張圖”管理模式。按照“一次規(guī)劃、分步實(shí)施、有序推進(jìn)”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好耕地保護(hù)、村莊（社區(qū)）建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等相互關(guān)系。保障農(nóng)民群眾對(duì)規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)民眾意愿。

（三）探索落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”

1．完善集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。探索宅基地作為集體經(jīng)濟(jì)組織所有的確權(quán)登記，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬。保障集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，依法依規(guī)行使村莊規(guī)劃以及宅基地分配、使用、退出、流轉(zhuǎn)等的管理職責(zé)，實(shí)事求是處理歷史遺留問(wèn)題。保障集體成員在宅基地規(guī)劃、分配、使用、處分等重大事項(xiàng)中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2．探索保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)

（1）完善認(rèn)定方式。健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定程序，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，探索以戶為單位落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地資格權(quán)，完善宅基地資格權(quán)細(xì)化到人的確認(rèn)方式。對(duì)于回鄉(xiāng)安置、就業(yè)安置、人才引進(jìn)的，由縣級(jí)政府研究制定到村落戶的相關(guān)政策。探索農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)保障方式。不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶條件，禁止宅基地農(nóng)戶資格權(quán)轉(zhuǎn)讓。

（2）拓寬實(shí)現(xiàn)形式。改變單一以宅基地使用權(quán)作為資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，探索允許符合條件的農(nóng)民申請(qǐng)公共租賃住房和換股權(quán)、換貨幣等多種實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)于無(wú)后備土地資源提供宅基地的地區(qū)，可探索建立資格權(quán)與城鎮(zhèn)住房保障體系銜接機(jī)制，將符合城鎮(zhèn)住房保障條件且無(wú)法享受宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶納入城鎮(zhèn)住房保障系統(tǒng)。

（3）探索退出和重獲辦法。鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶自愿有償退出資格權(quán)；對(duì)有退出意向但又不想徹底失去宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，可探索采取“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票期權(quán)等方式保留資格權(quán)。探索建立宅基地資格權(quán)重獲制度，自然災(zāi)害造成宅基地使用權(quán)滅失的、進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿將宅基地?zé)o償退給集體的，可以重新獲得宅基地資格權(quán)。

3．在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)村房地一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)登記發(fā)證工作，探索開(kāi)展新型農(nóng)村社區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記。

（四）探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

1．探索建立宅基地有償使用機(jī)制。對(duì)于因歷史造成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、“一戶多宅”以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員除繼承房屋以外占有和使用的宅基地，探索建立由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的有償使用制度，明確有償使用標(biāo)準(zhǔn)，超出規(guī)定面積部分實(shí)行有償使用。

2．探索宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)放活方式。按照房地一體的原則，合理確定宅基地和農(nóng)民房屋通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、繼承、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的適用范圍，設(shè)定流轉(zhuǎn)期限、途徑和用途。探索放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅依法從事休閑、旅游經(jīng)營(yíng)等。不得違法違規(guī)買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

（五）盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

1．完善宅基地退出制度。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，本著“對(duì)非法占用的行政強(qiáng)制退出、合法閑置的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)、自愿退出的合理補(bǔ)償激勵(lì)”的原則，探索有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地以多種形式規(guī)范有序退出。

2．開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整治。在嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)村落、民族村寨、傳統(tǒng)建筑和保持特色風(fēng)貌的前提下，鼓勵(lì)通過(guò)舊村改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、異地搬遷等方式，分類(lèi)實(shí)施農(nóng)村宅基地整治。探索建立集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地使用權(quán)收儲(chǔ)機(jī)制，對(duì)收回宅基地實(shí)施集中儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)或復(fù)墾。市、縣（市、區(qū)）政府可探索建立農(nóng)村宅基地收儲(chǔ)再利用專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)項(xiàng)用于宅基地收儲(chǔ)再利用的啟動(dòng)、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助及復(fù)墾工程。

3．盤(pán)活存量集體建設(shè)用地促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分利用盤(pán)活的農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，為新型社區(qū)公共交通、教育體育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、居家養(yǎng)老、取暖設(shè)施、垃圾和污水處理、生態(tài)景觀建設(shè)、旅游休閑等公共基礎(chǔ)設(shè)施配套提供用地保障。在滿足規(guī)劃和用途管制等前提下，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織以自營(yíng)、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式，將盤(pán)活的農(nóng)村集體建設(shè)用地及空閑農(nóng)房，用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、健康養(yǎng)老、生態(tài)教育、旅游小鎮(zhèn)、民俗展覽、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉(cāng)儲(chǔ)等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。

（六）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益管理。探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益管理制度，合理進(jìn)行收益分配，農(nóng)戶宅基地有償使用或退出后集體取得的收益部分，應(yīng)當(dāng)作為集體經(jīng)濟(jì)組織的土地增值收益，由集體成員共同分享，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套、建筑補(bǔ)助等，納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，分配情況納入村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容。

（七）完善宅基地批后監(jiān)管機(jī)制。發(fā)揮村民自治組織作用，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地取得、使用、退出以及抵押擔(dān)保等的審核和管理制度。建立縣級(jí)農(nóng)村宅基地動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)宅基地申請(qǐng)、審批、利用、流轉(zhuǎn)、查處等信息的互聯(lián)互通、動(dòng)態(tài)管理、公開(kāi)查詢，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督。

三、實(shí)施步驟

本次試點(diǎn)時(shí)間為兩年，分為三個(gè)階段。

（一）準(zhǔn)備階段（2018年6月）。開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地和農(nóng)民房屋的利用現(xiàn)狀和權(quán)屬情況調(diào)查。編制試點(diǎn)實(shí)施方案，明確試點(diǎn)任務(wù)內(nèi)容、要求、時(shí)限和保障措施。試點(diǎn)實(shí)施方案由市委、市政府審核，報(bào)省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。

（二）實(shí)施階段（2018年7月-2019年11月）。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）按照要求，探索制定相關(guān)規(guī)章制度，按照邊試點(diǎn)、邊研究、邊總結(jié)、邊提煉的要求推進(jìn)試點(diǎn)工作，于2018年12月底前形成制度性成果，提交關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體建設(shè)用地盤(pán)活利用情況的年度總結(jié)報(bào)告，經(jīng)市委、市政府審核后報(bào)省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)同有關(guān)部門(mén)，形成年度試點(diǎn)工作情況報(bào)告報(bào)省委、省政府。2019年1—11月，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）持續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)工作，于2019年11月底前形成全面系統(tǒng)的總結(jié)報(bào)告、政策實(shí)施效果和相關(guān)建議，經(jīng)市委、市政府審核后報(bào)省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

（三）驗(yàn)收階段（2019年6月-12月）。省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室依據(jù)實(shí)施意見(jiàn)和各地試點(diǎn)實(shí)施方案，組織試點(diǎn)驗(yàn)收并形成試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告報(bào)省委、省政府。

四、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)試點(diǎn)組織領(lǐng)導(dǎo)工作。省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)同相關(guān)部門(mén)共同建立試點(diǎn)工作推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)試點(diǎn)工作。各級(jí)黨委和政府要高度重視，研究和協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作遇到的困難和問(wèn)題。建立責(zé)任到人的市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全管理議事決策、民主監(jiān)督管理、財(cái)產(chǎn)管理等機(jī)制，充分發(fā)揮村民自治組織作用，切實(shí)保障工作實(shí)施。

（二）拓展投融資渠道。財(cái)政部門(mén)要將試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，保障試點(diǎn)工作開(kāi)展。國(guó)土資源部門(mén)要加大統(tǒng)籌力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)依法調(diào)劑使用，所得收益可用于試點(diǎn)工作。積極引導(dǎo)國(guó)有大中型企業(yè)、社會(huì)資本參與土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施和農(nóng)民房屋使用權(quán)盤(pán)活，拓展鄉(xiāng)村振興資金投入渠道。

（三）整合各類(lèi)政策資源。各相關(guān)部門(mén)要充分利用現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通水利、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、特色小鎮(zhèn)、文化旅游等方面政策，加大對(duì)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）支持力度，形成聚合效應(yīng)。在土地利用總體規(guī)劃各類(lèi)指標(biāo)不變、不占基本農(nóng)田的前提下，允許縣級(jí)政府通過(guò)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，合理優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地。支持利用宅基地從事休閑旅游，利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

（四）加強(qiáng)宣傳和技術(shù)指導(dǎo)。各級(jí)宣傳部門(mén)要充分利用各類(lèi)新聞媒體大力宣傳開(kāi)展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意義、任務(wù)目標(biāo)和相關(guān)政策法規(guī)，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門(mén)干部群眾積極性和自覺(jué)性。各相關(guān)部門(mén)要結(jié)合自身職能，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層工作人員的培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)。

（五）強(qiáng)化工作督導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)措施。各級(jí)各有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，強(qiáng)化信息共享，切實(shí)做到試點(diǎn)工作風(fēng)險(xiǎn)可控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)商議糾正。省農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要建立督查通報(bào)制度，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)，對(duì)試點(diǎn)工作成效顯著的縣（市、區(qū)）給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，在土地整理項(xiàng)目安排方面給予重點(diǎn)傾斜。

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