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《北京市人民政府關于加強困境兒童和留守兒童保障工作的實施意見》
京政發(fā)〔2016〕58號
京政發(fā)〔2016〕58號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
為貫徹落實《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13號）和《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號）精神，維護困境兒童和留守兒童合法權益，保障其健康成長，結合本市實際，提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想
深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話和對北京重要指示精神，按照黨中央、國務院決策部署，以促進兒童全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，堅持問題導向，優(yōu)化頂層設計，強化家庭責任，整合拓展保障資源，加大保障力度，為困境兒童和留守兒童健康成長營造良好環(huán)境。
（二）總體目標
加快形成家庭盡責、政府主導、社會參與的困境兒童和留守兒童保障工作格局，到2020年，未成年人救助保護機制更加健全，適度普惠型兒童福利制度更加完善，全社會關愛保護兒童的意識普遍增強，困境兒童數量明顯減少、困境程度明顯減輕，留守兒童得到更多關愛、安全更有保障，兒童成長環(huán)境更加優(yōu)化。
二、保障范圍
（一）困境兒童
1.因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童，主要包括城鄉(xiāng)低保家庭兒童、城鄉(xiāng)低收入家庭兒童等。
2.因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害的兒童，主要包括孤兒棄嬰、事實無人撫養(yǎng)兒童、流浪兒童等。
3.因罹患重病或身體殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，主要包括殘疾兒童、重病兒童、受艾滋病影響兒童等。
4.因其他特殊原因導致陷入臨時困境的兒童，主要包括打拐解救兒童、臨時失去家庭依靠的兒童等。
（二）留守兒童
指因父母雙方外出務工或一方外出務工、另一方無監(jiān)護能力，缺乏親情關愛和有效監(jiān)護，需要政府和社會重點關注關愛的兒童。
留守兒童中符合困境兒童條件的，納入困境兒童保障范圍。
三、主要任務
（一）加強困境兒童和留守兒童監(jiān)護工作
1.強化留守兒童家庭監(jiān)護主體責任。父母要依法履行對未成年子女的監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務。外出務工人員要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暫不具備條件的應當委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護。外出務工人員要與留守未成年子女常聯系、多見面，給予更多親情關愛。父母或受委托監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責的，居（村）民委員會、公安機關和有關部門要及時予以勸誡、制止。
2.落實困境兒童監(jiān)護職責。對于失去父母、查找不到生父母的兒童，采取親屬撫養(yǎng)、機構養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)和依法收養(yǎng)等方式妥善安置。對于父母沒有監(jiān)護能力且無其他監(jiān)護人的兒童，以及人民法院指定由民政部門擔任監(jiān)護人的兒童，由戶籍所在地兒童福利機構收留撫養(yǎng)。對于兒童生父母或收養(yǎng)關系已成立的養(yǎng)父母不履行監(jiān)護職責且經公安機關教育不改的，由經常居住地救助保護機構臨時監(jiān)護，并依法追究生父母、養(yǎng)父母法律責任。對于決定執(zhí)行行政拘留的被處罰人或采取刑事拘留等限制人身自由刑事強制措施的犯罪嫌疑人，公安機關應當詢問其是否有未成年子女需要委托親屬、其他成年人或救助保護機構、兒童福利機構監(jiān)護，并協助其聯系有關人員或民政部門予以安排。對于服刑人員、強制隔離戒毒人員的缺少監(jiān)護人的未成年子女，執(zhí)行機關應當為其委托親屬、其他成年人或救助保護機構、兒童福利機構監(jiān)護提供幫助。對于多重困境兒童的監(jiān)護問題要重點關注，為兒童及其家庭提供綜合幫扶。
3.發(fā)揮基層政府和自治組織作用。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和居（村）民委員會要切實掌握兒童家庭監(jiān)護情況，加強對兒童監(jiān)護人的監(jiān)督，督促其履行監(jiān)護責任。開展社區(qū)兒童監(jiān)護培訓和法治宣傳，提高家庭監(jiān)護意識和監(jiān)護能力。建立翔實完備的困境兒童和留守兒童信息臺賬，實行動態(tài)管理、精準施策。
4.加強對家庭監(jiān)護工作的引導。各級政府和有關部門要采取有效措施，加強對困境兒童和留守兒童家庭監(jiān)護的培訓與指導。各區(qū)民政部門及救助保護機構要對街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、居（村）民委員會開展的監(jiān)護監(jiān)督提供政策指導和技術支持。規(guī)范和拓展家庭寄養(yǎng)，依法開展國內收養(yǎng)和涉外收養(yǎng)，完善兒童福利機構病殘兒童寄養(yǎng)轉收養(yǎng)幫扶機制。建立以監(jiān)護人撫養(yǎng)監(jiān)護能力為核心的收養(yǎng)評估制度，強化被收養(yǎng)兒童撫養(yǎng)監(jiān)護狀況跟蹤評估。探索建立困境兒童監(jiān)護津貼制度。
（二）建立健全困境兒童和留守兒童救助保護機制
1.源頭預防。發(fā)揮居（村）民委員會作用，開展社區(qū)預防和教育工作。圍繞和諧家庭建設，深入開展親子教育、代際溝通、行為矯正、自我保護等培訓服務。督促留守兒童父母做好外出務工前子女監(jiān)護安排，說明有關情況。定期走訪困境兒童家庭，對可能陷入困境的兒童及其家庭，居（村）民委員會應會同兒童福利督導員、社會工作服務機構及時調查核實情況，做好預防服務工作。
2.強制報告。教育機構、醫(yī)療機構、居（村）民委員會、社會工作服務機構、救助保護機構、兒童福利機構及其工作人員是強制報告的責任主體，在各自職責范圍內履行強制報告責任。對兒童脫離監(jiān)護人監(jiān)護、監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責任以及疑似遭受家庭暴力、意外傷害或不法侵害等情況，負有強制報告責任的單位和人員應當在第一時間向公安機關報告。負有強制報告責任的單位和人員未履行報告義務的，其上級機關和有關部門要嚴肅追責。其他公民、社會組織向負有強制報告責任的單位和人員或直接向公安機關投訴、反映或舉報的，有關單位和人員應積極受理，及時給予幫助。
3.應急處置。公安機關要及時受理有關報告，第一時間出警調查，采取應急處置措施，負有強制報告責任的單位和人員要協助公安機關做好調查和應急處置工作。對不滿十六周歲的兒童單獨居住生活或將低齡兒童置于監(jiān)護照料、安全保護范圍之外的，要對監(jiān)護人進行訓誡教育，責令改進。監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不能充分履行監(jiān)護責任的，要協助落實委托監(jiān)護，必要時可由救助保護機構臨時照料。屬于失蹤的，要按照兒童失蹤快速查找機制及時開展調查。屬于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要時通知并協助民政部門就近護送至臨時庇護場所、救助保護機構實施保護；屬于遭受其他不法侵害、意外傷害的，要依法制止侵害行為、實施保護。
4.評估幫扶。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）接到公安機關通報后，要會同民政部門、公安機關在相關組織及個人的協助下，對兒童安全處境、監(jiān)護情況、身心健康狀況等進行調查評估，有針對性地安排監(jiān)護指導、緊急庇護、醫(yī)療救治、心理疏導、行為矯治等專業(yè)服務，或協助申請社會救助、社會福利、法律援助等待遇。民政部門可通過政府購買服務或組織志愿服務等形式，引入法律、社會工作、心理咨詢、教育、醫(yī)療、康復等領域專業(yè)力量，共同開展兒童幫扶工作。
5.監(jiān)護干預。對長期疏于兒童監(jiān)護、實施或放縱他人實施侵害兒童行為或遺棄兒童的父母或受委托監(jiān)護人，公安機關應當給予批評教育，必要時予以治安管理處罰，情節(jié)惡劣構成犯罪的，依法立案偵查。對于監(jiān)護人將兒童置于無人監(jiān)管和照看狀態(tài)導致其面臨危險且經教育不改的，或者拒不履行監(jiān)護職責六個月以上導致兒童生活無著的，或者實施以及放縱他人實施侵害兒童行為、遺棄兒童導致其身心健康嚴重受損的，其近親屬、居（村）民委員會、區(qū)民政部門等有關人員或者單位要依法向人民法院申請撤銷其監(jiān)護人資格，另行指定監(jiān)護人。
（三）完善困境兒童福利保障制度
1.完善生活保障。建立困境兒童生活狀況跟蹤評估制度。完善困境兒童生活保障制度。對臨時失去家庭依靠的兒童和因遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等處于監(jiān)護干預狀態(tài)的兒童，給予臨時性生活保障。
統(tǒng)籌制度銜接，同時符合困境兒童生活保障、殘疾人兩項補貼和特困人員救助供養(yǎng)條件的，可按照擇高原則享受其中一項保障待遇；享受最低生活保障待遇的困境兒童，可同時享受困境兒童生活保障待遇。
2.完善醫(yī)療康復保障。對困難的重病兒童和殘疾兒童，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和大病保險要適當傾斜，對兒童福利機構集中養(yǎng)育孤兒棄嬰和事實無人撫養(yǎng)兒童參照醫(yī)療救助相關政策執(zhí)行。拓展“殘疾孤兒手術康復明天計劃”保障范圍，將非手術類救治和體檢、康復醫(yī)療費用納入資助范圍，建立術后定點康復服務制度。
將小兒行為聽力測試、兒童聽力障礙語言訓練等醫(yī)療康復項目納入基本醫(yī)療保障支付范圍。推進殘疾兒童精準康復，繼續(xù)實施殘疾兒童搶救性康復。提高殘疾兒童護理補貼標準，支持兒童福利機構面向社會殘疾兒童提供服務。
實施嬰幼兒重大疾病和意外傷害保險制度，給予保費分類補貼。在此基礎上，逐步整合其他年齡段相關險種，建立涵蓋所有年齡段兒童的重大疾病和意外傷害保險制度。
3.完善教育保障。發(fā)揮家庭教育主體作用，指導、支持、監(jiān)督家庭履行教育職責。各級政府要廣泛開展適合困境兒童和留守兒童特點和需求的家庭教育指導服務和關愛幫扶，培育家庭教育社會支持體系；基層群眾組織要將兒童社區(qū)教育活動經常化，促進兒童與家庭的社區(qū)學習與交流互動。
對學前教育階段、基礎教育階段的困境兒童提供分類教育資助。強化殘疾兒童隨班就讀支持保障體系，規(guī)范完善不能到校學習的重殘兒童送教上門服務。支持特殊教育學校、取得辦園許可的殘疾兒童康復機構和有條件的兒童福利機構開展學前特殊教育。支持兒童福利機構特教班在做好機構內殘疾兒童特殊教育的同時，為社會殘疾兒童提供特殊教育。強化控輟保學工作機制，確保所有困境兒童和留守兒童依法完成義務教育。將隨遷子女義務教育納入各區(qū)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范圍，落實以居住證為主要依據的入學政策、流入地參加升學考試政策和接受中等職業(yè)教育免學費政策。
（四）健全困境兒童和留守兒童保障工作體系
1.健全工作網絡。構建市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級兒童福利與保護工作網絡。推動設立市、區(qū)兩級兒童福利服務指導中心，發(fā)揮樞紐平臺作用，統(tǒng)籌做好兒童保障培訓、示范和服務工作。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）要設立兒童工作站，采取“專業(yè)社會工作者+志愿者”模式，指導兒童福利督導員開展工作，面向本地區(qū)兒童提供服務；統(tǒng)籌設置臨時庇護場所，探索開展兒童就近庇護工作。居（村）民委員會可結合實際，設立具有兒童娛樂、學習等功能的兒童之家，以兒童福利督導員為主體，面向社區(qū)內兒童及家庭開展活動、提供服務。逐步完善各級救助保護機構和兒童福利機構設施，健全服務功能，增強服務能力，推進功能拓展和轉型升級，滿足困境兒童和留守兒童監(jiān)護照料等需要。
2.加強部門協同。民政部門、婦兒工委辦公室要發(fā)揮牽頭作用，做好綜合協調、指導督促等工作。民政、教育、司法、人力社保、衛(wèi)生計生、住房城鄉(xiāng)建設等部門要進一步完善政策措施，健全“一門受理、協同辦理”等工作機制，確保符合條件的困境兒童和留守兒童及其家庭得到有效幫扶。民政、教育、衛(wèi)生計生部門和公安機關要督促和指導教育機構、醫(yī)療機構、居（村）民委員會、社會工作服務機構、救助保護機構、兒童福利機構及其工作人員切實履行困境兒童和留守兒童救助保護機制賦予的強制報告等職責，保障困境兒童和留守兒童人身安全。
3.充分發(fā)揮群團組織作用。各級群團組織要充分利用職工之家、青少年宮、社區(qū)青年匯、兒童之家、溫馨家園等活動場所，廣泛開展困境兒童和留守兒童關愛、幫扶和維權活動。工會組織要重點開展對進城務工人員的人文關懷，為其探視留守子女提供便利。共青團組織要積極動員青年志愿者，開展多種形式的關愛服務和志愿服務活動。婦聯組織要加強對困境兒童和留守兒童父母、受委托監(jiān)護人的家庭教育指導和宣傳引導。殘聯組織要落實殘疾兒童政策，組織實施殘疾兒童康復救助項目，做好殘疾兒童教育服務和心理疏導等工作。
4.鼓勵支持社會力量有序參與。落實國家有關稅費優(yōu)惠政策，通過政府和社會資本合作（PPP）等方式，支持社會力量舉辦困境兒童托養(yǎng)照料、康復訓練等服務機構。鼓勵民辦服務機構按照有關法律法規(guī)和政策規(guī)定，面向困境兒童提供集中托養(yǎng)、康復訓練等專業(yè)服務，并在規(guī)劃、用地、水電氣熱價格等方面給予政策扶持。探索實施民辦兒童公益服務機構分類管理。
加快孵化培育專業(yè)社會工作服務機構、慈善組織、志愿服務組織，引導其在兒童保障領域捐贈資金物資、實施慈善項目、提供專業(yè)服務。拓展社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才“三社聯動”服務項目，促進困境兒童和留守兒童融入社區(qū)。支持社會工作者、法律工作者等專業(yè)人士和志愿者為困境兒童和留守兒童提供心理疏導、精神關愛、家庭教育指導、權益維護等服務。鼓勵愛心家庭依據相關規(guī)定，為有需要的困境兒童和留守兒童提供家庭寄養(yǎng)、委托代養(yǎng)、愛心助養(yǎng)等服務。倡導企業(yè)履行社會責任，通過一對一幫扶、慈善捐贈、實施公益項目等多種方式，為困境兒童和留守兒童提供幫助。
四、保障措施
（一）加強組織領導。各級政府要高度重視困境兒童和留守兒童保障工作，建立政府領導，民政部門、婦兒工委辦公室牽頭，教育、公安、司法、人力社保、衛(wèi)生計生等部門和共青團、婦聯、殘聯等群團組織信息共享、協調聯動的工作機制，統(tǒng)籌做好困境兒童和留守兒童保障政策落實和指導、協調、督查等工作。
（二）加大資金保障。圍繞落實兒童優(yōu)先原則，優(yōu)化調整支出結構，多渠道籌措資金，重點加強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）兒童保障基礎設施建設投入，加快推進市、區(qū)兩級救助保護、兒童福利和殘疾兒童康復設施等重大項目建設。同時，積極引導社會資金投入，為困境兒童和留守兒童保障工作提供更加有力支撐。
（三）夯實工作基礎。按照“一人一檔”要求，建立困境兒童和留守兒童信息采集登記與動態(tài)管理制度。加強隊伍建設，制定兒童社會工作者和兒童福利督導員工作規(guī)范，建立專業(yè)人才管理制度、保障政策和激勵機制。每個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）配備1名專職或兼職兒童社會工作者，每個社區(qū)（村）配備1名專職或兼職兒童福利督導員。制定數據標準，推動相關信息跨部門跨層級共享共用。發(fā)揮社會組織資源配置平臺作用，提供兒童保障資源信息和需求項目發(fā)布、交流、對接和合作。
（四）強化督查考核。各級政府要加強對困境兒童和留守兒童保障工作落實情況的督查考核，明確考核指標，制定考核辦法，定期通報考核情況。委托第三方專業(yè)力量，開展困境兒童和留守兒童發(fā)展指標監(jiān)測評價和社會公眾滿意度調查。
（五）做好宣傳引導。開展兒童權益保障法律法規(guī)和政策措施宣傳教育活動，引導全社會樹立保護兒童權利意識。弘揚社會主義核心價值觀和中華民族恤孤慈幼的傳統(tǒng)美德，倡導、表彰鄰里守望和社區(qū)互助行為，宣傳先進典型，發(fā)揮示范帶動作用。建立健全輿情監(jiān)測預警和應對機制，及時妥善回應社會關切。
各區(qū)政府要依據本實施意見，結合實際，制定具體實施方案，抓好貫徹落實。市政府將適時組織開展落實情況專項督查。
北京市人民政府
2016年12月13日
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