京政發(fā)〔2015〕47號《北京市人民政府關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的實施意見》

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《北京市人民政府關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的實施意見》

京政發(fā)〔2015〕47號

京政發(fā)[2015]47號

各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構(gòu)：

為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），加快建立現(xiàn)代財政制度，改進(jìn)預(yù)算管理和控制，結(jié)合本市實際，現(xiàn)就實行中期財政規(guī)劃管理提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話和對北京工作的重要指示精神，牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，認(rèn)真落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，按照全面深化財稅體制改革總體要求，以問題為導(dǎo)向，研究調(diào)整相關(guān)財政收支政策，通過科學(xué)合理測算，對未來幾年財政收支進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）基本原則

1.統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠(yuǎn)，堅持問題導(dǎo)向。既要努力適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、財政收入增幅回落等情況，也要統(tǒng)籌考慮推動京津冀協(xié)同發(fā)展等重點工作，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，優(yōu)化財政資金分配，切實防范財政風(fēng)險。針對部分現(xiàn)行財政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問題，從政策內(nèi)容和運行機制上查找原因，立足本市基本情況，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，提出解決問題的改革措施。

2.實施滾動管理，堅持限額控制。中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進(jìn)行微調(diào)，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。中期財政規(guī)劃要與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、償債能力等相適應(yīng)，收入預(yù)計要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥，支出安排要科學(xué)合理。要科學(xué)設(shè)置財政支出總量控制目標(biāo)，分部門、分類別的支出限額控制目標(biāo)，赤字或債務(wù)余額控制目標(biāo)。

3.突出工作重點，統(tǒng)籌財力配置。依據(jù)重大改革和增支事項重要性排序擇優(yōu)選擇項目，結(jié)合市委、市政府中心工作合理安排資金。加強中期財政規(guī)劃與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的統(tǒng)籌銜接，綜合安排當(dāng)年收入、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府債務(wù)收入、上級轉(zhuǎn)移支付等收入來源，并統(tǒng)籌考慮其他收入，科學(xué)安排配置。

4.強化約束機制，嚴(yán)防財政風(fēng)險。凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，特別是增支政策，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進(jìn)行。認(rèn)真評估重大改革和增支政策的長遠(yuǎn)影響，研究判斷存在的財政風(fēng)險隱患，合理確定財政風(fēng)險控制目標(biāo)，建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，嚴(yán)格防控財政風(fēng)險。

二、本市中期財政規(guī)劃管理的主要內(nèi)容

中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，是在科學(xué)預(yù)判未來三年財政收支情況的基礎(chǔ)上，合理確定財政收支政策和重大項目資金安排，逐年滾動管理，實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)跨年度平衡的預(yù)算收支框架。中期財政規(guī)劃涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。

（一）預(yù)測現(xiàn)行政策下財政收支

1.宏觀經(jīng)濟(jì)分析。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計劃，考慮發(fā)展環(huán)境重大變化，結(jié)合基期年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，預(yù)測未來三年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

2.財政收支測算。按照現(xiàn)行政策，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，測算未來三年財政收入支出情況。

3.政府債務(wù)變動預(yù)測。根據(jù)未來三年財政收支情況，測算規(guī)劃期內(nèi)新增政府債務(wù)需求規(guī)模。在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，統(tǒng)籌考慮債務(wù)風(fēng)險、財力狀況及經(jīng)濟(jì)增速等因素，分別測算市本級和各區(qū)縣的債務(wù)規(guī)模，并據(jù)此測算規(guī)劃期內(nèi)市本級和各區(qū)縣新增債券和置換債券的規(guī)模。

（二）分析現(xiàn)行財政收支政策問題

1.財政收入政策問題。深入分析現(xiàn)行稅制對推動全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、化解過剩產(chǎn)能、調(diào)節(jié)收入分配以及籌集財政收入等方面的作用，部分稅制改革政策對財政收入的影響，稅收優(yōu)惠政策、結(jié)構(gòu)性減稅、普遍性降費的實施情況，非稅收入項目設(shè)置是否符合簡政放權(quán)、激活市場、減輕社會負(fù)擔(dān)等政策導(dǎo)向。

2.財政支出政策問題。結(jié)合人大建議、政協(xié)提案、審計報告、財政監(jiān)督檢查報告、財政績效評價報告以及財政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，研究現(xiàn)行及到期支出政策存在的問題。重點分析政府與市場的邊界、市和區(qū)縣政府間事權(quán)劃分、長期沉淀財政資金情況，以及因人口結(jié)構(gòu)變化引起的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出增長情況等。

3.債務(wù)風(fēng)險問題。結(jié)合市本級、各區(qū)縣一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等具體情況，分析測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估債務(wù)風(fēng)險狀況。

（三）制定財政收支政策改革方案

1.財政收入政策方面。按照稅制改革、重大稅收政策調(diào)整、清理規(guī)范收費和政府性基金項目、社保繳費和國有資本經(jīng)營收益政策調(diào)整的路線圖和時間表，對本市管理權(quán)限內(nèi)相關(guān)稅收、非稅收入、國有資本經(jīng)營收益和社保繳費政策提出調(diào)整方案，明確調(diào)整目標(biāo)、內(nèi)容和實施時間，認(rèn)真評估有關(guān)政策對經(jīng)濟(jì)運行和財政收入的影響，以及在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級方面的作用。

2.財政支出政策方面。結(jié)合規(guī)劃期內(nèi)市委、市政府中心工作，研究確定重大改革和政策事項及其績效目標(biāo)，明確政策期限，列出分年度工作任務(wù)、資金安排計劃，說明資金使用對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、運行流程，建立預(yù)算評價機制，并加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理力度，減少沉淀資金。

3.政府債務(wù)方面。根據(jù)財政收支和政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)測情況，合理確定財政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險控制目標(biāo)，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理。對債務(wù)高風(fēng)險區(qū)縣進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，并研究制定債務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案和風(fēng)險化解方案，落實償債責(zé)任和風(fēng)險防控責(zé)任。列入預(yù)警范圍的高風(fēng)險區(qū)縣，原則上不得新增政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險相對較低的區(qū)縣，要合理控制債務(wù)規(guī)模和增長速度。

（四）測算改革后財政收支情況

1.未來三年總量平衡情況。合理測算和安排分年度支出項目，確保實現(xiàn)一般公共預(yù)算總量平衡、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算當(dāng)年平衡、社會保險基金分險種收支平衡。

2.預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金變動情況。分年度測算預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存量和增減變動情況。年度一般公共預(yù)算收入大于支出的，可以安排化解政府債務(wù)或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；收入小于支出的，可以調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實現(xiàn)平衡。

3.政府債務(wù)變動預(yù)測。根據(jù)財力、債務(wù)風(fēng)險等因素，結(jié)合往年情況，預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)政府債務(wù)新增限額，并在新增限額內(nèi)按照規(guī)劃期跨年度收支平衡的要求，合理測算新增政府債務(wù)規(guī)模。

（五）評估可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險

評估規(guī)劃期內(nèi)可能出現(xiàn)的宏觀經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險、重大自然災(zāi)害損失及政府債務(wù)風(fēng)險等對中期財政規(guī)劃執(zhí)行的影響。

三、編制主體、工作流程及時間安排

（一）編制主體

1.市財政局牽頭編制全市中期財政規(guī)劃。

2.以水利投資運營、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保就業(yè)、環(huán)保等重點領(lǐng)域為切入點，相關(guān)部門要做好2015年部門三年滾動財政規(guī)劃編制試點工作。根據(jù)試點情況，逐步擴(kuò)大試點范圍。

3.各區(qū)縣編制本區(qū)縣中期財政規(guī)劃。

（二）工作流程

1.前期準(zhǔn)備。市財政局會同有關(guān)部門和單位收集規(guī)劃期內(nèi)財政經(jīng)濟(jì)形勢分析預(yù)測信息。其中，市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)提供國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計劃，統(tǒng)籌研究編制市政府固定資產(chǎn)投資項目中期規(guī)劃，并按照中期財政規(guī)劃編制工作要求及時提供相關(guān)情況；市統(tǒng)計局負(fù)責(zé)提供經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；市國資委、市人力社保局分別負(fù)責(zé)提供國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算收支測算相關(guān)信息；市國稅局、市地稅局、各非稅收入征收主管部門負(fù)責(zé)提供未來三年收入預(yù)測情況；各區(qū)縣政府負(fù)責(zé)提供本區(qū)縣未來三年收入支出預(yù)測情況；市級各部門負(fù)責(zé)研究提出部門重大改革和政策事項的需求及變動情況。

2.財政編制。市財政局匯總各項預(yù)測信息后，按照市委、市政府重要決策部署，結(jié)合部門重大改革和政策事項，統(tǒng)籌做好中期財政規(guī)劃收入支出預(yù)測，提出中期財政規(guī)劃草案框架，報市政府。

3.部門編制。市財政局根據(jù)市政府對中期財政規(guī)劃草案框架的意見，向三年滾動財政規(guī)劃編制試點部門下達(dá)分年度支出控制數(shù)及重點項目資金安排意見，試點部門據(jù)此編制部門三年滾動財政規(guī)劃，報市財政局審核；其他部門據(jù)此編制年度部門預(yù)算。

4.政府審批。市財政局根據(jù)市政府對中期財政規(guī)劃草案框架的意見，經(jīng)與各部門溝通，結(jié)合規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、全國中期財政規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡需要等，完善中期財政規(guī)劃，報市政府審批。

5.告知批復(fù)。市財政局將市政府批準(zhǔn)的中期財政規(guī)劃函告各部門，并將中期財政規(guī)劃報財政部備案；將部門三年滾動財政規(guī)劃函復(fù)有關(guān)部門。

各區(qū)縣參照上述工作流程，編制本區(qū)縣中期財政規(guī)劃，報市財政局備案。

（三）時間安排

1.自2015年起，啟動中期財政規(guī)劃、部門三年滾動財政規(guī)劃編制工作，并逐年滾動編制。每年度具體時間安排，由市財政局根據(jù)實際情況確定。

2.自2015年起，具備條件的區(qū)縣可開展中期財政規(guī)劃編制試點工作；自2016年起，各區(qū)縣均啟動中期財政規(guī)劃編制工作。

四、工作要求

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實部門職責(zé)。市政府各部門和各區(qū)縣政府要高度重視，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格落實責(zé)任，確保中期財政規(guī)劃編制工作順利推進(jìn)。各部門要抓緊研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施，積極配合財政部門做好工作；要抓緊制定本部門三年滾動財政規(guī)劃的具體編制辦法，及時研究提出未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，測算分年度支出需求，科學(xué)編制部門三年滾動財政規(guī)劃。各區(qū)縣政府要因地制宜，細(xì)化工作措施，制定編制中期財政規(guī)劃的具體辦法。

（二）強化中期理念，增強規(guī)劃嚴(yán)肅性。各部門要樹立中期財政觀念，制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個年度，可持續(xù)發(fā)展，不得一年一定。未納入中期財政規(guī)劃的增支政策，除不可抗力等因素外，年度預(yù)算可不予安排。對于涉及財政支持的重大政策，有關(guān)部門要會同財政部門建立中長期重大事項科學(xué)論證機制。

（三）注重規(guī)劃銜接，及時總結(jié)完善。財政部門要加強與各部門的溝通，做好中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃的銜接；要會同有關(guān)部門及時總結(jié)三年滾動財政規(guī)劃編制試點工作經(jīng)驗，完善工作流程和管理制度，提高編制工作水平。

（四）加強項目管理，夯實基礎(chǔ)工作。各有關(guān)部門要充分利用項目庫做好項目儲備，為中期財政規(guī)劃編制提供良好支撐。財政部門要加強項目支出預(yù)算管理，提前明確分年度資金安排，大力推進(jìn)項目庫和定額標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)；要建立健全部門三年滾動財政規(guī)劃績效評價管理體系，完善績效評價結(jié)果應(yīng)用機制；要合理調(diào)整內(nèi)部分工和機構(gòu)設(shè)置，加強隊伍建設(shè)，為規(guī)劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。

附件：2015年部門三年滾動財政規(guī)劃編制試點部門

北京市人民政府

2015年9月9日

　　附件

2015年部門三年滾動財政規(guī)劃編制試點部門

1.北京市教育委員會

2.北京市科學(xué)技術(shù)委員會

3.北京市人力資源和社會保障局

4.北京市環(huán)境保護(hù)局

5.北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會

6.北京市市政市容管理委員會

7.北京市水務(wù)局