長府發(fā)〔2017〕11號《長春市人民政府關于深化政府投融資體制改革的實施意見》

《長春市人民政府關于深化政府投融資體制改革的實施意見》



長府發(fā)〔2017〕11號

長春市人民政府關于深化政府投融資體制改革的實施意見

 

長府發(fā)〔2017〕11號

各縣（市）、區(qū)人民政府，開發(fā)區(qū)管委會，市政府各委辦局、各直屬機構：

近年來，我市通過政府投融資建設一批重大基礎設施和公共服務項目，提高城市承載能力，促進經濟和社會發(fā)展，較好地發(fā)揮了區(qū)域性中心城市輻射帶動作用。但對照國家在新形勢下提出的深化政府投融資體制改革的要求，仍然存在一些問題，主要是：投資模式簡單粗放，融資渠道和模式單一；政府投融資改革亟待創(chuàng)新，引導和帶動作用有待于進一步發(fā)揮；融資平臺市場化轉型不夠，持續(xù)發(fā)展和抗風險能力不強；投融資規(guī)模與支撐能力不匹配，資源未形成有效整合；事中和事后監(jiān)管不到位，缺乏跟蹤問效機制。為深入貫徹《國務院辦公廳關于進一步激發(fā)社會領域投資活力的意見》（國辦發(fā)〔2017〕21號）、《中共吉林省委、吉林省人民政府關于深化投融資體制改革的實施意見》（吉發(fā)〔2016〕43號），深化政府投融資體制改革，充分發(fā)揮政府投融資對穩(wěn)增長、調結構、惠民生的重要作用，提出以下實施意見：

一、總體要求

深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以供給側改革為主線，以省十一次黨代會和市十三次黨代會、市委十三屆二次全會精神為統(tǒng)領，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府引導效應，放開市場準入，完善市場規(guī)則，營造機會均等、權利對等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進一步激發(fā)社會投資活力，建立“決策落實、機制創(chuàng)新、市場參與、發(fā)展持續(xù)”的政府新型投融資體制。

——高位統(tǒng)籌，科學決策。年度、中長期政府重大項目計劃和投融資計劃經前期充分論證后，由市政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃和社會發(fā)展需要，高位統(tǒng)籌、科學決策，確保項目理性、協(xié)調、持續(xù)。

——政府引導，激活市場。通過政府投資和政策引導，遵循“利益共享、風險共擔、公共利益最大化、兼顧社會效益和經濟效益、保證社會投資者合理收益”的原則，努力激發(fā)社會資本參與政府投融資項目的建設和運營，大力推進政府和社會資本合作。

——整合資源，創(chuàng)新機制。用好用足國家支持東北老工業(yè)基地振興的各項政策，對城市資源再認識、再發(fā)掘，梳理和整合各類資源，充分論證政府投融資模式，創(chuàng)新體制機制，拓寬投融資渠道，推進平臺公司市場化轉型。

——建管并重，注重績效。加強對政府投融資項目的全過程監(jiān)管，確保項目建設和運營依法合規(guī)推進，有效防范和化解項目投融資風險，采取有效措施開展項目績效考評，維護投融資項目各方的合法權益，提高政府投資效率。

二、放寬市場準入，激發(fā)社會資本投資活力

（一）完善社會資本投資市場準入機制

原則上，能夠通過市場化投資的項目，要充分交給市場；能夠吸引社會資本的，要廣泛吸引社會資本。投資主管部門要會同有關行業(yè)主管部門，根據(jù)經濟社會發(fā)展需要定期發(fā)布行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，滾動向社會公開推出相關領域項目建設計劃，并根據(jù)行業(yè)特點設定建設和運營的邊界條件、補償機制或采購標準，采取混合所有制等方式，優(yōu)先吸引社會資本投資，并享受與國有投資項目同等政策待遇。

（二）鼓勵社會資本進入的重點領域

1. 城市基礎設施領域。鼓勵社會資本投資和運營城市軌道交通等項目，參與市政路橋、城市綜合管廊、高等級公路、市容環(huán)衛(wèi)設施、園林綠化、停車設施以及區(qū)域開發(fā)等項目的建設、運營、維護，以城市綜合體等形式投資建設、運營交通樞紐場站。

2. 公共服務領域。鼓勵社會資本通過特許經營投資城鎮(zhèn)供水、供熱、天然氣、污水處理、垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、公共交通等公共服務設施建設和運營。鼓勵實行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網一體投資和運營。鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等途徑，參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化設施建設和運營。統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局各類公共服務設施，調整、新增公共服務領域項目要優(yōu)先考慮社會資本進入。

3. 農業(yè)和水利領域。鼓勵和吸引社會資本開展高標準農田、農產品質量安全檢測及追溯體系等農業(yè)基礎設施建設和公共服務；引導社會資本參與農業(yè)資源環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展等項目；鼓勵社會資本參與現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、特色小鎮(zhèn)和新型城鎮(zhèn)化建設等。鼓勵和吸引社會資本以特許經營、參股控股、承包租賃等多種形式參與重大水利項目的建設和運營。鼓勵社會資本通過參與重大水利工程投資建設、運營等方式參與水資源開發(fā)利用和保護，并優(yōu)先獲得新增水資源使用權。

4. 生態(tài)環(huán)保領域。鼓勵社會資本參與環(huán)境污染第三方治理，進入水體、大氣、土壤等污染治理，清潔能源開發(fā)利用，環(huán)境監(jiān)測，環(huán)保產品和性能認證服務等環(huán)境保護領域。

5. 其他領域。政府重點支持發(fā)展適合社會資本進入且能夠發(fā)揮作用的其他領域。

市場機制暫不能有效發(fā)揮作用的工業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、科技創(chuàng)新等需由市場培育的項目和領域，要發(fā)揮政府投資的先導作用，待市場成熟、社會資本競爭充分后，政府投資再逐漸退出。同時，通過逐步完善價格形成、調整和補償機制，進一步增強市場信號，完善市場機制，吸引社會資本受托管理。

三、創(chuàng)新投融資模式，拓展投融資渠道

（一）創(chuàng)新重點領域投融資模式

1. 設立、整合、盤活引導基金推動產業(yè)資本和金融資本結合。為增強地方金融調控能力，支持我市城市建設和經濟社會發(fā)展，確保改革配套政策的銜接和有序推進，由市財政局出資成立長春市金融控股集團，通過設立股權投資基金管理公司、融資擔保公司、資產管理公司等方式，推動資產證券化的開展。按照“政府引導、市場化運作”的原則發(fā)起設立股權投資基金，基金采取母、子基金架構，根據(jù)需要由財政預算逐年注入，引入境內外大型金融機構配資壯大規(guī)模，積極對接中央引導示范性PPP基金、中國政企合作投資基金、國家先進制造產業(yè)投資基金、國家東北振興產業(yè)投資基金等各類基金。母基金募集資金重點用于下設子基金、跟投子基金投資項目、支持重大項目資本金等。母基金按照不同行業(yè)、領域，下設若干子基金，子基金通過公開招標方式選擇市場化基金管理機構，發(fā)揮其團隊優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，撬動更多金融資源和社會資本參與項目投資，支持城市基礎設施建設和重點產業(yè)。充分發(fā)揮產權交易平臺作用，加強區(qū)域性場外市場建設，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權市場，為基金投資提供退出通道。結合重點行業(yè)發(fā)展需要，建立合格項目貸款貼息和投資獎補機制，形成引導基金投放助推項目落地的有利格局。

2. 深入推廣政府和社會資本合作模式。繼續(xù)深化重點領域PPP模式創(chuàng)新，對于污水、垃圾處理領域等新建項目以及其他符合PPP模式實施的市政和交通等領域重點項目，按照項目特點，采取“建設—運營—移交”等方式，減輕政府投資壓力；對于市政路橋和污水處理等存量項目采取“重構—運營—移交”等方式，盤活存量資產。通過政府投融資各種方式、渠道、模式的綜合運用，推進項目建設，提高項目管理和運行效率。結合不同行業(yè)特點，研究“影子價格”、“影子流量”等可計量、可考核、易操作的新方法，探索項目特定受益對象成本分擔機制，合理構建商業(yè)模式，吸引社會投資。建立PPP試點項目“綠色通道”，加強與社會資本對接，加快推進項目建設。

3. 推進政府購買服務。準確把握政府購買服務范圍，調整政府購買服務方向和重點，擴大公共性、基礎性領域政府購買服務，公開購買服務項目和內容，以公開、公平競爭方式擇優(yōu)選擇公共服務供給方。培育公共服務多元化提供主體，加快推進公用事業(yè)單位企業(yè)化改制，支持社會投資者組建新型公共服務提供主體，支持平等參與政府購買服務競爭。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規(guī)?；洜I，降低運營成本。棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中符合國家規(guī)定的政府購買服務事項，按照相關規(guī)定執(zhí)行。

4. 鼓勵特許經營方式。面向國有企業(yè)和社會資本，采取特許經營等方式，盤活軌道交通、高等級公路、市政路橋、污水處理、交通樞紐等領域存量資產，鼓勵社會資本積極參與建設運營特許經營項目。

（二）著力拓寬投融資渠道

1. 深度挖掘和整合各類城市信用資源。對土地資源、財政資源、政府資產、企業(yè)資產、政府投融資項目、特許經營權、地下空間使用權等城市資源要深度挖掘，有效整合，通過綜合開發(fā)、整體打包等形式，變項目為資源，變資源為資本，變資本為資金，使各項城市資源得到有效充分利用。

2. 積極向上爭取優(yōu)惠政策和資金支持。全面梳理并及時跟進國家支持東北老工業(yè)基地振興的各項政策，積極爭取國家和省在棚戶區(qū)改造、城市地下綜合管廊、海綿城市、環(huán)境治理、清潔能源利用、高等級公路、水利設施、新型城鎮(zhèn)化、特色小鎮(zhèn)建設等重大基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展，以及對口合作等方面的補貼補助和政策支持。

3. 鼓勵利用資本市場開展股權融資。采取有力措施鼓勵企業(yè)利用多層次、境內外資本市場開展股權融資，扶持市屬國有企業(yè)打造上市公司，充實必要的市屬資源、資產和特許經營權，結合資本市場行情，由上市公司利用自有資金或增發(fā)資金擇機收購，以資產、股權換資金，增強企業(yè)持續(xù)投資能力。

4. 多渠道開展中長期融資。支持國有企業(yè)結合重大項目，依法合規(guī)開展市場化融資，通過直接融資和間接融資開展中長期投融資運作。通過設立或參股擔保公司（含融資擔?；鸸荆?，構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務。充分發(fā)揮我市已成立的國興擔保、中小企業(yè)信用擔保等擔保類公司職能作用，為企業(yè)正常生產經營或臨時性資金需求提供擔保，完善企業(yè)融資條件。鼓勵、支持社保資金、保險資金等資金，投資我市基礎設施和基礎產業(yè)項目。支持重點領域項目通過銀行間市場、證券市場、私募市場、全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)和境外市場擴大直接融資規(guī)模，探索發(fā)行棚改債、可續(xù)期債、并購債、境外點心債等債券創(chuàng)新品種。支持金融機構充分發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢及綜合性金融服務能力，創(chuàng)新提供期限匹配、成本適當、多元可持續(xù)的金融產品。選擇擁有穩(wěn)定收益的獨立項目，發(fā)行項目收益?zhèn)推睋?jù)。

四、創(chuàng)新土地資源利用，充分發(fā)揮土地資源的支撐作用

（一）建立土地資源管理高位統(tǒng)籌機制

成立土地儲備出讓工作領導小組，由市長任組長，常務副市長和主管副市長任副組長，成員單位由國土、規(guī)劃、建設、發(fā)改、財政等部門以及城區(qū)、開發(fā)區(qū)組成。領導小組負責審定土地儲備出讓重大事項。領導小組下設辦公室，辦公室設在市國土資源局。

（二）推動土地收儲政府采購工作

積極推進政府采購土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務，通過政府采購實施土地儲備的前期開發(fā)，包括與宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設，向社會公布項目信息，吸引社會力量參與土地一級整理，為土地供應、出讓做好儲備。

（三）優(yōu)化土地供應計劃

優(yōu)先對伊通河流域內、公園綠地周邊等升值空間較大的優(yōu)質土地資源進行一級開發(fā)整理，先配套基礎設施，提升改造環(huán)境，再結合庫存土地情況，根據(jù)年度政府投資項目資金需求，科學制定年度土地供應計劃，有序確定土地供應進度，準確計算土地成本，合理確定出讓價格，確保年度政府投融資計劃的落實。

（四）有效配置和鎖定優(yōu)質土地資源

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，對軌道交通、伊通河綜合治理和舊城改造等重點項目匹配和鎖定項目沿線以及其他可出讓土地，結合項目投資規(guī)模及土地成本和預期出讓價格，確定土地匹配規(guī)模，實現(xiàn)項目投入與匹配土地出讓收入的總體平衡。同時，積極盤活現(xiàn)有已收儲存量土地資源，探索發(fā)行土地儲備專項債券，實現(xiàn)投融資良性循環(huán)。

（五）調整土地資源利用和分配體制

結合城建管理體制改革，深入研究調整和完善土地資源分配政策，明確土地分類管理、成本計入、成本返還、收益分配以及市區(qū)和開發(fā)區(qū)之間土地收益分成等新體制，明確土地資源利用與政府投融資的銜接政策和體制，為推動政府投融資項目建設提供支撐。

（六）嚴格管控經營性土地資源

管控好現(xiàn)有存量經營性用地和具備開發(fā)價值的既有棚戶區(qū)地塊，土地出讓收益主要用于政府投資項目建設及償還政府存量債務。鼓勵市屬國有企業(yè)積極參與土地二級開發(fā)，推動土地資源資產化。地下空間使用權出讓收益全部歸市級所有，更好地支撐經濟建設和城市發(fā)展。

五、加快融資平臺市場化轉型，促進持續(xù)健康發(fā)展

（一）調整國有企業(yè)職能定位，加快平臺公司轉型

按照打造“綜合類企業(yè)集團為主、專業(yè)化公司為輔”的模式，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資。根據(jù)我市城市建設、產業(yè)布局和社會事業(yè)發(fā)展的需要，對市屬資產和資源進行有效整合，將長發(fā)集團打造成具有較強綜合實力的大型國有企業(yè)集團；支持國投、新興投等其他國有企業(yè)依托專業(yè)資質，發(fā)揮各自優(yōu)勢，減少同質化競爭，發(fā)展成為不同領域的專業(yè)化公司。要按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求，建立激發(fā)企業(yè)活力的管理機制和激勵機制。鼓勵企業(yè)上市，支持對接多層次資本市場。加強企業(yè)與央企等大型企業(yè)合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享。

（二）做大做強國有企業(yè)，提升企業(yè)綜合實力

盤活全市有效資產和股權，分期分批注入企業(yè)。積極支持國有企業(yè)依法合規(guī)參與土地整理和開發(fā)建設，變經營性土地資源為企業(yè)資產。同時，探索盤活已收儲的存量土地資源，用于反哺城市建設、化解存量債務。支持企業(yè)參與退城進區(qū)搬遷改造以及建筑產業(yè)化基地建設。加大支持力度，增加企業(yè)股權投資。政府戰(zhàn)略新興產業(yè)資金、工業(yè)和服務業(yè)發(fā)展資金等各類專項資金和基金，以及其他政府投資的重大項目，能夠量化成股權的，由企業(yè)代表政府持股。同時，企業(yè)要履行各自承擔的償債主體責任，制定年度和中長期存量債務處置方案，按照公司章程，由董事會或股東會在風險可控、成本合理的前提下進行決策，并按相關規(guī)定報企業(yè)主管部門備案，妥善處理存量債務。各主管部門繼續(xù)承擔指導和監(jiān)管責任。市金融辦根據(jù)金融市場利率變動情況，加強對企業(yè)融資成本指導。市財政局每年通過專項資金或基金對平臺公司轉型給予支持。

（三）創(chuàng)新金融服務，提高資本運作水平

大力創(chuàng)新國有企業(yè)市場化、多元化資金籌集模式，支持國有企業(yè)等主體組建基金管理機構，利用投融資專業(yè)化優(yōu)勢，競爭參與我市投融資項目引導基金運作。盤活沉淀資產，對劃入的股權和資產，進行梳理和有效整合，將缺乏流動性，但具有可預期收入的資產，通過在資本市場上發(fā)行證券的方式，實現(xiàn)資產證券化，提高資產的流動性，有效降低資產負債率；對于以PPP模式和引入基金實施的項目，具備條件的，要積極爭取在運營期通過資產證券化實現(xiàn)社會資本或基金的退出，提升資產運營效率。大力發(fā)展跨境融資，利用“匯差、利差”吸引國際金融資本，打通國內外市場和資源通道，引入境外資金服務城市發(fā)展。以國家振興東北政策為指引，綜合利用好股市和債市等多層次資本市場，利用好IPO綠色通道，通過國有企業(yè)的資本運作，爭取企業(yè)上市。把握政策機遇，爭取更多外債額度，通過外保內貸方式建立境內外聯(lián)動的資金池，拓寬城市建設的海外融資渠道。

六、改善政府投融資管理，建立健全績效評價機制

（一）明確政府投資范圍，規(guī)范政府投資管理

政府投資只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。政府投資建設及維修項目要嚴格按照國家有關基本建設工程規(guī)定，在發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等部門法定手續(xù)辦理完備的前提下，選擇合規(guī)有效的模式組織實施，按照工程預算或招標控制價評審、公開招標、工程監(jiān)管、竣工驗收、財務決算的法定程序組織實施；采取政府與社會資本合作模式實施的項目，要根據(jù)國家政策規(guī)定程序組織實施。工程結束后，要嚴格按照國有資產管理規(guī)定，做好資產移交和管理工作。

（二）進一步簡政放權，營造公開透明的市場環(huán)境

繼續(xù)深化投融資體制改革，降低社會資本進入門檻，對投融資項目行政審批事項進行合并、取消和下放，減少審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批流程，提高服務效率。嚴格按照國家有關要求，清理精簡前置審批條件。強化部門聯(lián)動協(xié)調機制，切實落實已取消、下放的審批事項。建立重大項目部門協(xié)調聯(lián)動推進機制，推進重點領域建設項目加快實施。各部門、各區(qū)（開發(fā)區(qū)）要結合行業(yè)特點和實際情況，及時向社會公開發(fā)布項目投資信息。有關部門要按照“一門式、一張網”的總體要求，加快辦理項目審批（核準、備案）、規(guī)劃選址、土地預審、環(huán)境評價、節(jié)能審查等前期手續(xù)，同步開展投融資方案編制工作和招商洽談工作，推進項目盡快落地。

（三）加強政府投融資使用監(jiān)督，強化監(jiān)管效益評價機制

加強投融資使用的常態(tài)化監(jiān)督，市財政局、市審計局要組織項目資金專項檢查和審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，堵塞漏洞。要嚴格控制融資規(guī)模和成本，禁止超標準融資。建立項目效益評價機制，要制定詳細的項目績效評價體系，政府付費和補貼要與項目績效評價結果掛鉤。加強項目執(zhí)行中融資到位情況和使用合規(guī)性監(jiān)管，防范項目投融資被挪作他用。要強化重大項目稽查制度，完善竣工驗收制度，建立事后評價制度，健全政府投資責任追究制度。要建立社會監(jiān)督機制，推動政府投資信息公開，鼓勵公眾和媒體對政府投資進行監(jiān)督。

（四）建立政府性債務風險預警和應急處置機制

統(tǒng)籌有效資源，全力構筑政府性債務防火墻。掌控政府持有的股權，以備應急使用。盤活國有資產，將行政、事業(yè)單位及其所屬國有企業(yè)資產、股權統(tǒng)一運營管理，實行資產化運作，增加國有資產經營收益，實現(xiàn)資產保值增值。根據(jù)國家考評的政府性債務指標情況，評估債務風險狀況，對我市債務進行風險預警。同時要制定應急處置預案，建立責任追究機制。

七、建立高位統(tǒng)籌決策機制，確?？茖W決策

調整市政府債務管理領導小組成員，加掛市政府投融資領導小組牌子（以下簡稱領導小組），由市長任組長，相關副市長為副組長，秘書長、副秘書長及相關職能部門負責人為成員，主要負責審議批準和調整政府投資項目計劃和投融資計劃等重大事項。

領導小組下設項目組、綜合組和資金組。項目組由分管副市長任組長，由各項目主管部門牽頭，負責按照市政府重點工作安排，結合城市發(fā)展規(guī)劃和社會發(fā)展需要，提出年度續(xù)建和新建項目計劃及投融資方案，并報分管副市長審定。綜合組和資金組由常務副市長任組長，綜合組由市發(fā)改委牽頭，審核論證項目組提出的項目計劃，根據(jù)城市建設和社會經濟發(fā)展需要，提出項目安排意見，報常務副市長審定。資金組由市財政局牽頭，根據(jù)綜合組提出并經常務副市長審定的項目安排意見和項目主管部門提出的投融資方案，組織項目主管部門和政府投融資項目咨詢機構編制項目實施方案，結合政府存量債務處置計劃，統(tǒng)籌提出年度政府投融資意見和建議，經常務副市長審定后，上報領導小組決策。項目主管部門根據(jù)領導小組的批復，按審定后的項目實施方案組織實施，未批復的項目連同實施方案一并納入我市項目備選庫，待條件具備時再組織實施。臨時調整和追加的項目也按照上述決策程序執(zhí)行。領導小組下設政府投融資管理辦公室，辦公室設在市財政局。

長春市人民政府

2017年10月11日

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本文關鍵詞： 長春市, 政策法規(guī), 規(guī)范性文件