寶政發(fā)〔2015〕26號《寶雞市人民政府關(guān)于加快推進政府和社會資本合作（PPP）項目工作的實施意見》

寶雞市人民政府關(guān)于加快推進政府和社會資本合作（PPP）項目工作的實施意見








寶政發(fā)〔2015〕26號

各縣、區(qū)人民政府，市政府各工作部門、各直屬機構(gòu)：

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)精神，進一步鼓勵社會資本積極參與政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資運營，推進全市政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）項目工作有序開展，結(jié)合我市實際，現(xiàn)提出如下實施意見：

一、總體要求

（一）總體思路

按照“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作、規(guī)范有序”的總體思路，對具備一定條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，通過建立公平的市場運行環(huán)境和合理的投資回報機制，鼓勵和引導(dǎo)社會資本積極參與，建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施運營質(zhì)量和效益，滿足人民群眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

（二）基本原則

1.試點先行。按照“試點先行、循序漸進、先易后難”的原則，選擇盈利預(yù)期較強、建設(shè)手續(xù)齊全、準備工作充分、條件成熟的項目先行試點，不斷總結(jié)經(jīng)驗，為全面推廣奠定基礎(chǔ)。

2.量力而為。根據(jù)政府的財力和管理能力進行匹配，積極、謹慎、穩(wěn)健推進試點工作，對試點項目制定可行的措施，選擇合適的路徑，確保有序推進。

3.互惠共贏。建立健全合作項目的績效考核和收益分配機制，實現(xiàn)政府、社會資本和社會公眾共贏。通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費標(biāo)準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。加強項目成本監(jiān)測，動態(tài)調(diào)整收費定價和政府補貼，確保社會資本回報合理、項目可持續(xù)經(jīng)營。

4.風(fēng)險分擔(dān)。堅持物有所值原則，在風(fēng)險和收益對等前提下，政府和社會資本之間合理分配項目風(fēng)險。

5.誠信合作。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，合理界定政府、社會資本雙方在項目融資、建設(shè)、運營、移交等方面的權(quán)利和義務(wù)，并在合同中真實表示。項目合同一經(jīng)簽署，雙方必須嚴格恪守合同約定，履行合同義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

6.公開透明。在項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設(shè)計，營造公開透明的良好政策環(huán)境，確保項目決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確。

二、項目范圍及重點推進領(lǐng)域

（一）主要適用范圍

1.經(jīng)營收費、自負盈虧類項目。通過政府核定的經(jīng)營收費價格及多種經(jīng)營收入，實現(xiàn)項目建設(shè)運營自求平衡、投資人合理收益?？刹扇OT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）、BOT+EPC（設(shè)計施工總承包基礎(chǔ)上的BOT）等PPP投融資模式。

2.財政補貼、購買服務(wù)類項目。政府核定的經(jīng)營收費價格不足以彌補項目運營成本，需要財政以購買服務(wù)方式給予補貼?？刹扇OO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）、TOO（移交-擁有-經(jīng)營）等PPP投融資模式。

3.資源匹配、合理收益類項目。政府應(yīng)當(dāng)投資建設(shè)但經(jīng)營收費價格和財政補貼到位存在較大困難的項目，通過土地儲備和物業(yè)開發(fā)等資源匹配來實現(xiàn)財務(wù)平衡?？刹扇OT、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、股權(quán)基金等PPP投融資模式。

4.土地整治、收益約束類項目。對一級土地開發(fā)等投資增值項目，引入投資人直接投資但只能獲取有限的合理收益?？刹扇≌?移交、股權(quán)融資等PPP投融資模式。

（二）重點推進領(lǐng)域

1.交通領(lǐng)域。

可收費的公路和橋梁項目：新建項目由政府通過公開招投標(biāo)引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責(zé)項目建設(shè)，承擔(dān)項目負債，在特許經(jīng)營期內(nèi)自主運營、自負盈虧，收費價格依據(jù)投資成本和交通量等因素確定。已建成投運項目的政府股權(quán)采取一事一議方式，通過公開招投標(biāo)轉(zhuǎn)讓給投資人，投資人按股比分享項目收益。

軌道交通項目：政府通過公開招投標(biāo)或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責(zé)項目建設(shè)，承擔(dān)項目負債，在特許經(jīng)營期內(nèi)負責(zé)項目運營、享受收益。獨資項目全部建設(shè)投資由政府合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源對價；合資項目由政府按協(xié)議出資并合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源對價。對價資源由投資人按既定性質(zhì)和用途自主開發(fā)、自負盈虧，作為投資回報。項目運營通過“影子”票價覆蓋運營全成本（包括人工費、運行費、折舊費等），與執(zhí)行票價差額由財政購買服務(wù)補貼。

交運場站項目：可采取綜合開發(fā)的模式，把公益性的交通 樞紐、公交場站等捆綁進入經(jīng)營性開發(fā)項目，通過土地帶條件招標(biāo)等公開競爭的方式來確定綜合開發(fā)單位，建成后把公益性部分移交給政府。

2.市政公共設(shè)施領(lǐng)域。包括城鎮(zhèn)供水、供熱、污水處理、垃圾處理等項目。新建項目由政府通過公開招投標(biāo)引入投資人，獨資或合資成立項目公司，公司負責(zé)項目建設(shè)，承擔(dān)項目負債，在特許經(jīng)營期內(nèi)開展運營、享受收益。已建成投運項目由政府通過公開招投標(biāo)，引入投資人實行購買、委托、租賃運營。市政公共設(shè)施運營實行政府定價，污水垃圾處理通過財政購買服務(wù)補貼實現(xiàn)“保本微利”。

3.土地整治開發(fā)領(lǐng)域。政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過公開招投標(biāo)或要約引入投資人。投資人按約出資并進行土地整治，驗收后交由國土部門按程序招拍掛出讓，政府按約支付投資人土地整治成本及收益。可采取股份公司或施工總承包方式運作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地招拍掛底價。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。

4.經(jīng)營性社會事業(yè)設(shè)施領(lǐng)域。包括非義務(wù)教育、非基本醫(yī)療衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項目。政府按照區(qū)域功能和城市規(guī)劃要求，編制項目布局規(guī)劃，并明確項目規(guī)模及功能標(biāo)準。新建項目以特許經(jīng)營方式通過公開招投標(biāo)引入投資人組建項目公司，公司按規(guī)劃和功能標(biāo)準投資建設(shè)并開展運營、接受監(jiān)督、享受收益。對政府投資已建成投運的項目，可在不改變原有服務(wù)功能的前提下，通過公開招投標(biāo)引入投資人參與或受托管理。經(jīng)營性社會事業(yè)設(shè)施運營實行政府定價或政府指導(dǎo)價，對承擔(dān)了公共服務(wù)功能的事項，政府給予同等財政補貼。

三、工作機制

（一）成立工作機構(gòu)

成立由市政府分管副市長任組長，市政府分管副秘書長、市發(fā)改委主任、市財政局局長任副組長，市級相關(guān)部門負責(zé)同志為成員的PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市發(fā)改委，牽頭統(tǒng)籌全市PPP工作。

（二）明確工作職責(zé)

1.PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要負責(zé)明確工作體制機制，完善相關(guān)政策，規(guī)范操作流程，統(tǒng)籌安排全市引入社會資本的總體規(guī)模和進度，審核市本級財政資金參與投資的項目引資方案等工作。

2.PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主要負責(zé)研究全市開展PPP項目的工作方針和政策，制定項目操作流程和管理辦法，提出全市PPP項目發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，負責(zé)策劃包裝、搜集匯總、充實PPP項目庫，定期向社會公開發(fā)布一批前期工作成熟的PPP項目，同時負責(zé)PPP項目的進展監(jiān)測、融資支持、招投標(biāo)管理、績效考核等工作，指導(dǎo)推動各縣區(qū)及部門開展PPP工作。

3.財政部門負責(zé)PPP項目預(yù)算管理，參與市本級財政資金投入PPP項目識別、策劃，做好PPP項目物有所值和財政承受能力評估，審核PPP項目投資運營的回報補償方式，負責(zé)PPP項目通過政府采購的指導(dǎo)和監(jiān)管，落實本級政府負有支付義務(wù)的項目預(yù)算資金安排，建立PPP項目財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，依法嚴格控制和防范財政風(fēng)險。

4.審計部門負責(zé)對財政投入資金的真實、合法、效益性進行審計。

5.價格管理部門按照價格管理權(quán)限，負責(zé)在成本審核的基礎(chǔ)上，適時做好相關(guān)項目公共服務(wù)價格和收費標(biāo)準的上報、審批工作。

6.發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、國土等職能部門負責(zé)優(yōu)化流程，做好各項審批服務(wù)工作，督促社會投資主體嚴格遵守環(huán)保、用地、節(jié)能、質(zhì)量、安全等規(guī)定，指導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營。

7.各行業(yè)主管部門和項目實施單位主要負責(zé)結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，切實做好PPP項目的遴選、包裝、推薦工作以及準備、采購、實施和PPP項目建成后的移交、維護等工作。

（三）建立聯(lián)審機制

建立由市發(fā)改、財政、規(guī)劃、環(huán)保、國土、物價等部門組成的PPP項目聯(lián)審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估。

四、運作流程（詳見附圖）

（一）項目識別

PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起的由交通、水利、住建、環(huán)保、教育、衛(wèi)計等行業(yè)主管部門從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在PPP項目；社會資本發(fā)起的應(yīng)以項目建議書的方式向行業(yè)部門或PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室推薦潛在PPP項目。PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對項目進行初審后匯總?cè)霂?，并定期會同行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，及時從項目庫中篩選條件成熟的建設(shè)項目進行評估篩選，根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按要求提交相關(guān)資料，開展物有所值評價和財政承受能力論證，通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。

（二）項目準備

縣級或縣級以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制負責(zé)項目評審、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)，政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)。項目實施機構(gòu)組織編制項目實施方案，經(jīng)PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核及財政部門驗證通過的，根據(jù)項目需求逐級上報審核。未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。各縣（區(qū)）PPP項目實施方案在合同簽訂前要報市PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核備案。

（三）項目采購

實施方案獲批的PPP項目，相關(guān)行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)組織開展招投標(biāo)工作，公平對待各類投資主體，對合作伙伴需要滿足的條件提出明確要求，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。項目實施單位在項目前期論證階段，要對有意參與項目合作的社會資本開放，促進社會資本積極參與項目前期工作。項目合作伙伴確定后，項目實施機構(gòu)需和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務(wù)標(biāo)準、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。雙方簽訂的項目合同文本，應(yīng)根據(jù)相關(guān)程序向社會公示。公示期滿無異議的項目合同文本，報PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。

（四）項目執(zhí)行

社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目融資由社會資本或項目公司負責(zé)。在項目實施過程中，項目實施機構(gòu)和財政部門應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行融資、建設(shè)、運營、維護和移交等合同義務(wù)。如出現(xiàn)不符合合同的情況，應(yīng)及時與社會資本溝通，需要進行合同調(diào)整的，應(yīng)提出合同修訂建議，并報市政府批準后執(zhí)行。同時，項目實施機構(gòu)要定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，報財政部門備案；每3-5年要對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制定應(yīng)對措施，并報PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。

（五）項目移交

政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項目提前終止時，項目實施機構(gòu)應(yīng)及時做好接管工作，保障項目設(shè)施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，需按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。項目移交完成后，PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織財政等有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

五、扎實推進

（一）做好示范推進

PPP模式推廣運用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要選取市場發(fā)育程度高、政府負債水平低、社會資本相對充裕、具有穩(wěn)定收益和社會效益的項目，積極推進政府和社會資本合作，并及時總結(jié)經(jīng)驗、大力宣傳，發(fā)揮好示范帶動作用。

（二）創(chuàng)造公平環(huán)境

各級各部門要按照誠信踐諾的要求，加強全社會信用體系建設(shè)，保障政府和社會資本合作順利推進；要堅持依法行政，防止不當(dāng)干預(yù)和地方保護，認真履約，及時兌現(xiàn)各類承諾和合同約定；要嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，確保PPP模式規(guī)范有序運行。行業(yè)主管部門要加強行業(yè)監(jiān)管，設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確行業(yè)標(biāo)準、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細則，保障社會資本穩(wěn)定運營。

（三）提升專業(yè)能力

各級各部門要加強引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在PPP項目的決策論證、資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、項目融資、合同管理等方面的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施的高效性。

（四）加強項目監(jiān)管

各級各部門要加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止的全過程管理，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)；要充分保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強對社會資本的履約管理；要依法嚴格履行行政管理職能，建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監(jiān)督機制。

（五）深化輿論宣傳

各級各部門要大力宣傳我市鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP合作模式的有關(guān)政策和措施，讓社會資本充分了解參與方式、運作方式、盈利模式、投資回報等相關(guān)政策，進一步穩(wěn)定市場預(yù)期，提高社會資本對PPP模式的認可度，努力營造鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與我市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的濃厚氛圍。





附件：

1.寶雞市政府和社會資本合作(PPP)項目簡易流程圖

2.寶雞市政府和社會資本合作(PPP)項目運作流程圖

3.名詞解釋






 

寶雞市人民政府

2015年10月19日

附件3：名詞解釋


1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設(shè)計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。

2.產(chǎn)出說明（Output Specification），是指項目建成后項目資產(chǎn)所應(yīng)達到的經(jīng)濟、技術(shù)標(biāo)準，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標(biāo)準和績效水平等。

3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

4.BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)-運營-移交）,是指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

5.BOO（Build-Own-Operate，建設(shè)-擁有-運營），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

6.TOT（Transfer-Operate-Transfer，轉(zhuǎn)讓-運營-移交），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責(zé)運營、維護和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

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