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中共山東省委山東省人民政府關于改進和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的意見
魯發(fā)〔2015〕7號 2015年7月8日
為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，改進和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，促進我省新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
1.基本原則。堅持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務和市政基礎設施建設，推進基本服務全覆蓋，改善居民生產(chǎn)生活環(huán)境。堅持優(yōu)化布局，科學規(guī)劃城鄉(xiāng)空間格局，節(jié)約集約利用土地，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能分區(qū)和用地布局。堅持綠色發(fā)展，保護自然生態(tài)環(huán)境，推廣綠色低碳的生產(chǎn)生活方式，推進綠色建筑、綠色生態(tài)城區(qū)建設。堅持文化傳承，處理好傳統(tǒng)與現(xiàn)代、繼承與發(fā)展的關系，推動城鄉(xiāng)建設更好地體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風貌。堅持依法規(guī)劃，依據(jù)規(guī)范標準編制規(guī)劃，按照法定程序審批規(guī)劃，依照法律法規(guī)實施規(guī)劃。
2.工作目標。到2020年，全面完成新一輪市、縣（市）城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編，市、縣（市）和鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃覆蓋率達到100%，基本完成鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃編制；城鄉(xiāng)規(guī)劃實施符合率達到90%以上，市、縣（市）總體規(guī)劃遙感監(jiān)測覆蓋率達到100%，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃集中統(tǒng)一管理，全面建立科學編制、依法實施、嚴格監(jiān)管的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
二、科學編制規(guī)劃
3.提高規(guī)劃前瞻性。市、縣（市）城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃應根據(jù)自然稟賦、人文積淀、區(qū)位條件、經(jīng)濟社會發(fā)展前景等，合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模，科學定位城鎮(zhèn)職能，劃定發(fā)展邊界，并按照城鎮(zhèn)化發(fā)展到成熟期的城鎮(zhèn)人口數(shù)量，對城鎮(zhèn)遠景規(guī)模、空間布局等長遠發(fā)展作出預測性、前瞻性的安排。城鎮(zhèn)內部功能分區(qū)應符合生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求。引導小城鎮(zhèn)集中緊湊發(fā)展，促進大城市組團式發(fā)展。優(yōu)化用地布局，降低工業(yè)用地比例，提高居住用地、生態(tài)用地比例。生活居住用地可與一類工業(yè)用地、一類物流倉儲用地等適度混合，促進居民就近就地就業(yè)。控制性詳細規(guī)劃應合理確定各類用地容積率管控指標，適當降低居住用地開發(fā)強度，實行容積率上限管理；提高工業(yè)、商業(yè)用地開發(fā)強度，實行容積率下限管理。加強各類規(guī)劃的銜接協(xié)調，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”，做好試點工作。
4.增強規(guī)劃時效性。根據(jù)當前經(jīng)濟社會發(fā)展需求，及時做好各類城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和審批工作。盡快啟動新一輪市、縣（市）城市總體規(guī)劃修編工作，規(guī)劃遠期年限統(tǒng)一至2030年。結合“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，同步編制近期建設規(guī)劃，對近期重點開發(fā)建設區(qū)域、項目和時序作出安排，促進成片開發(fā)、集中建設。推進控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，市、縣（市）應于2018年年底前實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，建制鎮(zhèn)應于2020年年底前實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，并完成報批備案。根據(jù)需要適時開展綜合交通、商業(yè)網(wǎng)點、養(yǎng)老服務、綜治維穩(wěn)、社區(qū)管理、公共文化、人民防空、防震減災、環(huán)境保護、綠色發(fā)展、水系統(tǒng)、旅游等專項規(guī)劃編制，并納入市、縣（市）城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃，落實到控制性詳細規(guī)劃。各市、縣（市）要于2016年年底前編制完成工業(yè)區(qū)綜合整治規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮城市內部布局和周邊城市的關系，科學確定各類工業(yè)項目選址，并按標準設置防護隔離帶，保護好城鄉(xiāng)資源環(huán)境。
5.嚴格執(zhí)行法規(guī)標準。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法、山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例和城市規(guī)劃編制辦法等規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃相關內容，合理確定城市用地規(guī)模，提高建設用地開發(fā)強度、投資強度和環(huán)境效益，市、縣（市）和鎮(zhèn)人均新增建設用地標準分別不超過100、110、120平方米，促進土地節(jié)約集約利用。規(guī)范城市道路和廣場建設，各地要按照國家規(guī)定標準對各類已建和在建的廣場、道路建設項目進行清理整改，今后凡不符合市、縣（市）城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃、不符合規(guī)定標準和所在城市實際的，一律不予批準，杜絕建設不切實際的寬馬路、大廣場等項目。落實城市道路交通規(guī)劃設計有關規(guī)范，適當增加城區(qū)路網(wǎng)密度，建設完善的人行道系統(tǒng)和非機動車路線，打通“斷頭路”，打開封閉街區(qū)和單位大院，現(xiàn)有道路路口間距超過1000米的應加設人行橫道、過街天橋或地下通道等設施；在人流量大的商業(yè)區(qū)、主干路，過街設施的間距宜為250至300米。大城市要開展軌道交通規(guī)劃工作，預留軌道交通用地。落實城市公共停車場和建設項目配建停車位設置規(guī)范，增加公共停車設施，足額配置停車泊位。統(tǒng)籌規(guī)劃建設外環(huán)路，將過境交通引出城區(qū)，逐步解決國道、省道穿城問題。強化城鄉(xiāng)安全防護，嚴格按照有關規(guī)范編制地下管線特別是油氣管道設施布局專項規(guī)劃，到2020年全面完成毗鄰生活區(qū)危險企業(yè)的搬遷工作。落實抗震設防標準，按照不低于建筑所在地抗震設防烈度等級進行設計、施工。地震活動斷層區(qū)、地質災害頻發(fā)區(qū)要適度提高抗震設防標準；學校、幼兒園、醫(yī)院等公益性建筑要提高一檔抗震設防標準進行建設；農民自建住宅要采取圈梁、構造柱、現(xiàn)澆樓面等必要的抗震構造措施，提升建筑抗震能力?？茖W規(guī)劃配置社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點，新建社區(qū)（含保障性住房、棚改和舊改小區(qū)）商業(yè)和綜合服務設施建筑面積占社區(qū)總建筑面積的比例不低于10%；做好居住區(qū)綠地規(guī)劃建設，新居住區(qū)綠地率不低于30%，舊居住區(qū)改建綠地率不低于25%。
6.彰顯城鄉(xiāng)風貌特色。把握地域、民族和時代三個核心要素，加強城鄉(xiāng)地域文化研究，挖掘提煉齊魯文化資源，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中延續(xù)歷史文脈。加強規(guī)劃引導，研究制定城市形態(tài)、城市輪廓、建筑景觀與色彩、標識系統(tǒng)、文化符號等要素規(guī)劃導則，開展城市重要地區(qū)、主要街道和大型公共建筑群的城市設計。舊城、舊村改造要保護歷史格局和傳統(tǒng)風貌，引入現(xiàn)代功能；新城、新村建設要融合地域特征，體現(xiàn)時代風貌，防止千城一面、千村一面。加強綠線(城市綠地)、藍線(地表水體)、黃線(基礎設施)、紫線(歷史文化)空間管制，保護綠地、水系、基礎設施用地和歷史文化遺產(chǎn)。改進建筑設計、方案論證、審批等工作環(huán)節(jié)，完善決策和評估機制，堅決糾正貪大、媚洋、求怪等亂象，建成一批風貌環(huán)境協(xié)調、彰顯地方文化特色的精品工程。
三、嚴格規(guī)劃實施
7.規(guī)范規(guī)劃許可行為。除區(qū)域性重大基礎設施、公共服務設施等建設項目外，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在規(guī)劃建設用地范圍外作出規(guī)劃許可，國土資源部門不得辦理供地手續(xù)。各地要按照城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃確定的用地范圍進行土地儲備、整理和招標拍賣掛牌，收儲土地時應由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出規(guī)劃意見，申請出具規(guī)劃條件的界址圖必須與城鄉(xiāng)規(guī)劃地塊范圍一致，防止零星建設。
8.嚴格規(guī)劃修改程序。市、縣（市）城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及市、縣（市）、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃批復后，要依法做好備案工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行，確需修改的，必須依據(jù)法定程序進行。修改城市總體規(guī)劃應依法對實施情況進行評估，并經(jīng)原審批機關同意。各市、縣（市）原則上每2年組織一次城市總體規(guī)劃實施評估，國務院審批總體規(guī)劃的城市評估成果報住房城鄉(xiāng)建設部備案，其他市、縣（市）評估成果報省政府備案，省城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不定期進行檢查通報。修改近期建設規(guī)劃涉及總體規(guī)劃強制性內容的，應當先依法修改總體規(guī)劃，不得通過修改近期建設規(guī)劃變相修改總體規(guī)劃。修改詳細規(guī)劃應征求規(guī)劃地段內利害關系人意見，經(jīng)論證后報原審批機關批準。
9.強化開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理。嚴禁突破城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃設立各類開發(fā)區(qū)和新城（區(qū)），堅決杜絕圈占土地等閑置浪費現(xiàn)象，及時調整工業(yè)用地集約利用控制標準，不斷提高工業(yè)用地開發(fā)強度和投資強度。對山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、省會城市群經(jīng)濟圈、西部經(jīng)濟隆起帶內，超出法定規(guī)劃建設用地范圍、未占耕地的已建開發(fā)區(qū)和新城（區(qū)），在納入市、縣（市）城市總體規(guī)劃或鎮(zhèn)總體規(guī)劃，并控制在合理用地規(guī)模的前提下，按照專家論證和省直有關部門聯(lián)合審查意見整改到位后，依法給予法定地位。
10.加強歷史文化遺產(chǎn)保護。歷史文化名城要于2015年年底前成立保護委員會，編制完成保護規(guī)劃，確定歷史文化街區(qū)，劃定保護紫線；歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村要盡快編制保護規(guī)劃，制定保護措施。各地要依法加強全國重點文物保護單位，省級、市級和縣級文物保護單位的保護和管理，對歷史優(yōu)秀建筑和傳統(tǒng)村落登記造冊、歸檔管理、掛牌保護。遴選一批具有重要科學、文化、歷史價值的近現(xiàn)代和當代建筑，列入歷史優(yōu)秀建筑名錄和“鄉(xiāng)村記憶”工程名錄，保留城鄉(xiāng)發(fā)展記憶。積極推進國家級、省級文化生態(tài)保護實驗區(qū)建設，加強非物質文化遺產(chǎn)展示等場所建設。
11.開發(fā)利用城市地下空間。建立健全城市地下空間開發(fā)利用協(xié)調機制，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對地下空間開發(fā)利用項目的規(guī)劃管理。開展城市地下空間開發(fā)利用數(shù)據(jù)信息收集整理和地下管線普查，市、縣（市）應分別于2015年、2018年年底前完成管網(wǎng)信息管理系統(tǒng)建設。各地要成立地下空間（管道）運營公司，負責地下空間建設、管理和運營。新區(qū)建設、舊城改造和道路新（改、擴）建，應在重要地段和管線密集區(qū)建設地下綜合管廊，力爭到2020年全省地下綜合管廊達到800公里以上。
四、強化規(guī)劃監(jiān)管
12.完善規(guī)劃法規(guī)體系。研究制定山東省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施辦法，依法為省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省會城市群經(jīng)濟圈、西部經(jīng)濟隆起帶等區(qū)域性規(guī)劃和區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供保障。加快制定山東省鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證管理辦法、山東省違法建設查處條例、山東省歷史優(yōu)秀建筑保護辦法等，修訂完善山東省歷史文化名城保護條例、山東省各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法等，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系。各設區(qū)市要適時做好地方立法工作，制定出臺城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督等配套規(guī)定。
13.深入推行“陽光規(guī)劃”。全面實施規(guī)劃委員會制度，重大城鄉(xiāng)規(guī)劃事項未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議通過，不得批準。落實《關于城鄉(xiāng)規(guī)劃公開公示的規(guī)定》，依法公開公示城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、修改、規(guī)劃許可、違法建設查處等信息，接受公眾監(jiān)督，加強廉政風險防控。依法需公開公示的規(guī)劃信息應通過現(xiàn)場展示、新聞媒體、聽證論證等多渠道予以公開，同時必須在政府網(wǎng)站及時發(fā)布，做到可查詢、可追溯。大力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)字信息平臺建設，逐步實行規(guī)劃網(wǎng)上審批，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作公開、民主、高效、規(guī)范、廉潔。
14.加大規(guī)劃督察力度。2015年年底前，向所有市、縣（市）派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，對規(guī)劃“四線”等強制性內容實施情況以及敏感區(qū)域、重大項目審批和執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。推廣運用衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)，實行規(guī)劃動態(tài)監(jiān)管。省城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門研究建立違反城鄉(xiāng)規(guī)劃重點案件核查和掛牌督辦制度，定期開展執(zhí)法檢查，嚴肅查處擅自修改規(guī)劃、違規(guī)干預規(guī)劃等行為，對規(guī)劃實施中問題突出的市、縣（市）政府主要領導和分管領導進行約談。
15.嚴肅違規(guī)責任追究。實行城鄉(xiāng)規(guī)劃決策終身負責制，對黨委、政府及有關部門違反規(guī)劃的行為，除予以糾正外，要按照干部管理權限和《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀行為處分辦法》等有關規(guī)定，對負有責任的領導和直接責任人員給予黨紀、政紀處分，涉嫌犯罪的移送司法機關依法追究刑事責任。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門違反有關規(guī)定作出行政許可的，上級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有權責令撤銷或者直接撤銷。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應依法給予行政處罰而未處罰的，上級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有權責令其作出行政處罰決定。
五、加強組織領導
16.明確主體職責。做好規(guī)劃工作，是各級黨委、政府的重要職責。各級黨委、政府要總攬全局，統(tǒng)籌兼顧，把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作擺上重要日程，及時研究解決重大問題。地方政府主要領導要對城鄉(xiāng)規(guī)劃負總責。各級政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施、修改等實行動態(tài)監(jiān)管，納入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展考核。加強地方人大對規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查，將規(guī)劃實施情況納入地方黨政領導干部考核和離任審計。
17.健全工作機制。設區(qū)市要探索建立城市總規(guī)劃師制度，對各類城鄉(xiāng)規(guī)劃編制審批和重大建設項目決策進行技術把關。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃集中統(tǒng)一管理，每個市、縣（市）各設一個城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，擅自下放規(guī)劃管理權的必須于2015年年底前糾正到位。設區(qū)市要充實規(guī)劃管理和專業(yè)技術人員，強化規(guī)劃編研單位職能，為政府決策和規(guī)劃審批提供技術支撐；縣（市）要加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理隊伍建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處要配合縣（市）城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門做好規(guī)劃實施和監(jiān)管工作。推行建設項目規(guī)劃設計方案技術服務咨詢制度，實現(xiàn)技術審查與行政審批相分離。理順城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法體制，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要依法承擔城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法主體責任。各地也可結合實際，創(chuàng)新規(guī)劃執(zhí)法管理模式。
18.加大投入力度。各級政府要將城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作需要，加大對城市地下綜合管廊建設和歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護工作的資金投入，同時要建立完善政府引導、市場運作的資金籌措機制，大力推廣政府和社會資本合作等方式，廣泛吸引社會資本參與。
19.加強人才交流培訓。建立黨政領導干部培訓制度，對主要領導及分管領導進行輪訓，切實提高各級領導干部對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的領導能力和管理水平。加大對規(guī)劃工作人員的培訓力度，定期舉辦規(guī)劃研討班。建立規(guī)劃管理人員和規(guī)劃編制人員雙向交流制度，選派規(guī)劃管理人員到規(guī)劃編制單位鍛煉，選派優(yōu)秀規(guī)劃編制人員到規(guī)劃管理部門學習。
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