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中共山東省委山東省人民政府關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見
魯發(fā)〔2018〕6號
為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》精神，切實加強耕地保護，改進耕地占補平衡工作，現(xiàn)結(jié)合我省實際，制定本實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設(shè)、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，努力構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的耕地保護共同責任機制，為保障我省糧食安全，服務(wù)全省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程和經(jīng)濟文化強省建設(shè)，構(gòu)筑堅實的資源基礎(chǔ)。
（二）工作目標。堅持“嚴保嚴管、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新”的原則，已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。到2020年，全省耕地保有量不少于11288萬畝，永久基本農(nóng)田保護面積不少于9584萬畝，確保建成5982萬畝高標準農(nóng)田，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保我省糧食總產(chǎn)穩(wěn)定提供資源保障。耕地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善，形成保護更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。
二、嚴格控制建設(shè)占用耕地
（三）強化土地規(guī)劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地布局，從嚴控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。下達土地利用計劃時，實行增量和存量用地統(tǒng)籌聯(lián)動，新增建設(shè)用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區(qū)域，適當調(diào)減新增建設(shè)用地計劃，充分發(fā)揮耕地占補平衡倒逼機制的作用，落實耕地嚴保嚴管措施。探索建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制，強化非農(nóng)建設(shè)占用耕地的轉(zhuǎn)用管控。
（四）嚴格永久基本農(nóng)田劃定和保護。全面完成永久基本農(nóng)田劃定，將永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，在規(guī)劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶。避免將河道等水利工程及管理范圍用地劃為永久基本農(nóng)田。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)范圍內(nèi)的耕地、城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標準農(nóng)田要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，實行重點保護。在落實各級耕地保護主體責任的同時，鼓勵永久基本農(nóng)田保護基層管理創(chuàng)新。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束，各市、縣（市、區(qū)）及有關(guān)部門在編制城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，推進多規(guī)合一過程中，應(yīng)當與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，報國土資源部預審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務(wù)院批準。嚴禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。
（五）以節(jié)約集約用地緩解建設(shè)占用耕地壓力。落實最嚴格的節(jié)約用地制度，各級要按照嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，綜合利用規(guī)劃調(diào)控、市場調(diào)節(jié)、標準控制等手段，全面推進城鎮(zhèn)、工礦、農(nóng)村、基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)節(jié)約集約用地，嚴防侵占優(yōu)質(zhì)耕地。實行建設(shè)用地總量和強度雙控行動，統(tǒng)籌安排新增和存量建設(shè)用地，新增建設(shè)用地計劃安排主要用于保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地。落實市、縣（市、區(qū)）政府“十三五”時期單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積下降22%的目標任務(wù)。大力推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復墾調(diào)整利用試點等工作。積極推進存量建設(shè)用地再開發(fā)，加大城鎮(zhèn)閑置低效用地盤活利用力度，推動建設(shè)用地減量化或零增長，提高存量建設(shè)用地在土地供應(yīng)總量中的占比。推進完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點工作，規(guī)范建設(shè)用地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，
鼓勵和引導產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)或兼并重組。推進土地市場誠信體系建設(shè)試點，加強建設(shè)用地批后監(jiān)管，規(guī)范土地供應(yīng)和開發(fā)利用行為。積極開展國土資源節(jié)約集約示范省和模范市、縣（市、區(qū)）創(chuàng)建工作，總結(jié)推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式。規(guī)范建設(shè)項目節(jié)地評價，全面開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價和城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價，強化節(jié)約集約用地目標考核和約束，提高建設(shè)用地使用效率。
三、改進耕地占補平衡管理
（六）嚴格落實耕地占補平衡責任。完善耕地占補平衡責任落實機制。市、縣（市、區(qū)）政府是本行政區(qū)域內(nèi)落實耕地占補平衡的責任主體，確保建設(shè)占用耕地及時保質(zhì)保量補充到位。非農(nóng)建設(shè)占用耕地的建設(shè)單位必須依法履行補充耕地義務(wù)，無法自行補充數(shù)量、質(zhì)量相當耕地的，應(yīng)當按規(guī)定及時足額繳納耕地開墾費。對經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，繳費標準按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的兩倍執(zhí)行。設(shè)施農(nóng)用地生產(chǎn)結(jié)束后，經(jīng)營者應(yīng)按相關(guān)規(guī)定進行土地復墾，占用耕地的應(yīng)復墾為耕地。各設(shè)區(qū)的市政府要綜合考慮占用耕地質(zhì)量狀況、新增耕地成本、資源保護補償及管護費用等因素，制定差別化的耕地開墾費標準。
（七）大力實施土地整治，落實補充耕地任務(wù)。各市、縣（市、區(qū)）政府要根據(jù)耕地后備資源狀況，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴格落實年度補充耕地任務(wù)，積極拓展補充耕地途徑，統(tǒng)籌實施土地整治、耕地提質(zhì)改造、高標準農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增的耕地經(jīng)核定后可用于落實補充耕地任務(wù)。農(nóng)用地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加耕地，經(jīng)認定后可用于落實補充耕地任務(wù)。在嚴格保護生態(tài)前提下，科學劃定宜耕土地后備資源范圍，禁止開墾嚴重沙化土地，禁止在25度以上陡坡開墾耕地，禁止違規(guī)毀林開墾耕地。廣開資金渠道，充分發(fā)揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務(wù)。
（八）建立補充耕地指標調(diào)劑管理機制。加強耕地占補平衡指標調(diào)劑管理，實行以縣域內(nèi)自行平衡為主、市域內(nèi)調(diào)劑為輔、省域內(nèi)適度統(tǒng)籌為補充的耕地占補平衡機制。改進耕地占補平衡管理方式，實行占補平衡差別化管理政策。綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、耕地質(zhì)量等級及管護費用等因素，制定調(diào)劑指導價格，完善價格形成機制。補充耕地指標調(diào)劑收益由各級政府通過預算安排用于耕地保護、土地整治、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等，鞏固脫貧攻堅成果，支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。省級耕地占補平衡指標調(diào)劑管理使用辦法由省國土資源廳會同有關(guān)部門另行制定。
（九）嚴格補充耕地檢查驗收。各市、縣（市、區(qū)）政府要加強對土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)項目的全程管理，規(guī)范項目規(guī)劃設(shè)計，強化項目日常監(jiān)管和施工監(jiān)理。各設(shè)區(qū)的市政府要組織國土資源、財政、農(nóng)業(yè)等部門，加強對土地整治補充耕地數(shù)量、質(zhì)量的檢查驗收，嚴格執(zhí)行驗收規(guī)程，嚴格新增耕地數(shù)量認定，依據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)程評定新增耕地質(zhì)量。省國土資源、農(nóng)業(yè)部門要加強對市、縣（市、區(qū)）土地整治補充耕地的檢查復核，確保數(shù)量質(zhì)量到位。經(jīng)驗收合格的新增耕地，應(yīng)當及時在年度土地利用變更調(diào)查中進行地類變更。
四、推進耕地質(zhì)量提升和保護
（十）扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)。根據(jù)山東省土地整治規(guī)劃和山東省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃的安排，大規(guī)模推進農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，強化政府主體責任，將高標準農(nóng)田建設(shè)目標任務(wù)逐級分解落實到縣（市、區(qū)），統(tǒng)一建設(shè)標準、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核。優(yōu)先在永久基本農(nóng)田保護區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和脫貧攻堅任務(wù)比較重的貧困地區(qū)建設(shè)高標準農(nóng)田。加大涉農(nóng)資金整合力度，提高高標準農(nóng)田建設(shè)資金使用效益。積極吸引社會投資，探索實行委托代建、特許經(jīng)營等方式，支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體和工商資本投資建設(shè)高標準農(nóng)田。鼓勵和引導各類金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風險可控的前提下，積極為高標準農(nóng)田建設(shè)提供信貸支持等金融服務(wù)。高標準農(nóng)田建設(shè)項目竣工驗收后，及時將相關(guān)設(shè)施移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府（辦事處）和村（居）民委員會、土地權(quán)利人，并按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定明確后期管護責任主體、管護責任和管護經(jīng)費，確保管護到位。高標準農(nóng)田建設(shè)情況要統(tǒng)一納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，實行在線監(jiān)管，統(tǒng)一評估考核。
（十一）實施耕地質(zhì)量保護與提升行動。全面推進建設(shè)占用和工礦企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動占用耕地耕作層剝離再利用，剝離的耕作層重點用于土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、礦區(qū)土地復墾及污染土地修復等，也可用于耕地開墾、地質(zhì)環(huán)境恢復治理、臨時用地復墾以及其他類型農(nóng)業(yè)項目。各市、縣（市、區(qū)）政府負責轄區(qū)內(nèi)耕地耕作層剝離再利用工作，要根據(jù)地方實際確定實施主體，并對耕地耕作層剝離再利用工作進行全程監(jiān)督管理。以建設(shè)單位為實施主體的，要切實督促建設(shè)單位落實責任，將相關(guān)費用列入建設(shè)項目投資預算；以地方政府為實施主體的，將相關(guān)費用納入土地儲備成本。耕地耕作層剝離再利用方案由實施主體按要求編制并組織實施。在土地整治和高標準農(nóng)田項目建設(shè)總預算中單列資金，用于中低質(zhì)量耕地提質(zhì)改造，在確保補充耕地數(shù)量的同時，提高耕地質(zhì)量。加強對耕地特別是新增耕地的培肥改良，綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，開展退化耕地綜合治理，強化污染耕地阻控修復，加速土壤熟化提質(zhì)。大力實施耕地質(zhì)量提升計劃和化肥減量增效行動，推廣測土配方施肥，發(fā)展水肥一體化，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產(chǎn)能。
（十二）統(tǒng)籌推進耕地休養(yǎng)生息。對25度以上坡耕地、重要水源地15－25度坡耕地、嚴重污染耕地等有序開展退耕還林，不得將確需退耕還林的耕地劃為永久基本農(nóng)田，不得擅自將永久基本農(nóng)田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。積極穩(wěn)妥推進耕地輪作試點，加強輪作耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加大輪作耕地保護和改造力度，優(yōu)先納入高標準農(nóng)田建設(shè)范圍。因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護性耕作制度，提高土壤有機質(zhì)含量，平衡土壤養(yǎng)分，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，多措并舉保護提升耕地產(chǎn)能。
（十三）加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對全省耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進行全面評價并發(fā)布評價結(jié)果。建立土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測成果更新工作。
五、建立健全耕地保護補償機制
（十四）加大耕地保護補償激勵。積極推進各級涉農(nóng)資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率以及耕地保護任務(wù)量等因素，統(tǒng)籌安排資金并制定具體辦法，按照誰保護、誰受益的原則，建立適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平的耕地保護補償和激勵機制。各級政府要統(tǒng)籌安排財政資金，對保護耕地突出的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給予補償激勵。耕地保護補償激勵資金發(fā)放要與耕地保護責任目標落實、耕地地力保護等情況相掛鉤，主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。
六、強化保障措施和監(jiān)管考核
（十五）加強組織領(lǐng)導。各級各有關(guān)部門要按照本實施意見精神，組織研究具體貫徹落實方案。各級黨委、政府要嚴格落實耕地保護共同責任機制，樹立強烈的耕地保護意識，切實擔負起主體責任。加大耕地保護宣傳力度，采取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過程監(jiān)管，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護責任目標全面落實。各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織相關(guān)部門按照職責分工履職盡責，充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。
（十六）嚴格監(jiān)督檢查。完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，擴大監(jiān)測成果應(yīng)用范圍，對永久基本農(nóng)田實行動態(tài)監(jiān)測，加強對土地整治過程中的生態(tài)環(huán)境保護，強化耕地保護全流程監(jiān)管。加強耕地保護信息化建設(shè)，建立耕地保護數(shù)據(jù)與信息部門共享機制。落實土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制，建立“天上看、地上查、網(wǎng)上管”立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，各相關(guān)部門密切配合，綜合運用掛牌督辦、公開通報、約談問責等措施，嚴肅查處違法占用、破壞耕地特別是永久基本農(nóng)田的行為。
（十七）完善責任目標考核制度。完善對市級政府耕地保護責任目標考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農(nóng)田保護、高標準農(nóng)田建設(shè)、補充耕地任務(wù)完成、耕地占補平衡落實等情況。以省政府分解下達市級政府耕地保護責任目標作為考核依據(jù)，各設(shè)區(qū)的市政府要層層分解耕地保護任務(wù)，落實耕地保護責任目標，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目標考核結(jié)果作為領(lǐng)導干部實績考核、生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核、領(lǐng)導干部離任審計的重要內(nèi)容。探索編制土地資源資產(chǎn)負債表，完善耕地保護責任考核體系。實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，依紀依規(guī)追究黨政領(lǐng)導責任。
本實施意見自2018年1月23日起施行。此前發(fā)布的有關(guān)文件規(guī)定，凡與本實施意見不一致的，按照本實施意見執(zhí)行。
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