魯政辦字〔2017〕154號《山東省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范政府舉債融資行為防控政府性債務(wù)風險的意見》

山東省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范政府舉債融資行為防控政府性債務(wù)風險的意見




魯政辦字〔2017〕154號

各市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：

近年來，全省各級、各有關(guān)部門認真貫徹落實《預(yù)算法》和國家關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理各項規(guī)定，健全制度，強化預(yù)警，加強管理，較好地發(fā)揮了政府債務(wù)資金對穩(wěn)增長、惠民生、防風險的積極作用。但也有一些地方存在政府債務(wù)規(guī)模較大、隱性債務(wù)增長較快、違法違規(guī)舉債擔保屢禁不止等問題，潛在的風險不容忽視。為進一步規(guī)范我省各級政府舉債融資行為，嚴格防范和化解地方政府性債務(wù)風險，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、切實防范化解地方政府性債務(wù)風險

防范政府性債務(wù)風險關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局，各級、各有關(guān)部門要從事關(guān)經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的高度，充分認識加強政府性債務(wù)管理、有效防控債務(wù)風險的重要性和緊迫性，正確處理好舉債與發(fā)展、穩(wěn)增長與防風險的關(guān)系，切實強化“紅線”“底線”意識，不斷規(guī)范政府舉債行為，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。各市、縣（市、區(qū)）政府要對本地區(qū)政府性債務(wù)風險防控負總責，進一步強化債務(wù)管理主體責任，在摸清本地區(qū)政府性債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，及時制定實施化解本地區(qū)政府性債務(wù)風險方案，明確債務(wù)風險處置目標，力爭用2－3年時間將限額內(nèi)地方政府債務(wù)率全部控制在100%的警戒線以內(nèi)，用3－5年時間，使隱性債務(wù)風險明顯降低，全口徑政府債務(wù)風險整體可控。

加大債務(wù)高風險地區(qū)風險處置力度，被財政部列入政府債務(wù)風險預(yù)警名單的地區(qū)以及政府融資平臺公司債務(wù)規(guī)模和中長期財政支出責任規(guī)模較大的市縣，應(yīng)于2017年年底前制定并出臺實施切實可行的債務(wù)風險化解計劃，明確風險化解目標、進度和工作措施，必要時可啟動財政重整計劃，通過調(diào)減政府投資計劃、停止新上政府投資項目、壓縮公用經(jīng)費等一般性支出、統(tǒng)籌各類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、處置政府資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金，及時將債務(wù)率控制在警戒線以內(nèi)。

建立政府性債務(wù)風險管控財政獎懲機制，省財政廳要對各市政府性債務(wù)風險防控工作進行跟蹤監(jiān)控和績效考核，并將績效考核結(jié)果與省對下轉(zhuǎn)移支付安排、新增債務(wù)限額分配等掛鉤，對超額完成債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L險化解目標的市縣給予獎勵，對未完成目標或加劇風險的給予懲罰。對債務(wù)風險化解不力的市，省政府將視情對市政府主要負責同志進行約談，嚴格責任追究，督促其制定實施有效的風險化解措施，完成債務(wù)風險管控目標。

加快建立健全省市縣三級政府性債務(wù)風險防控體系，各市、縣（市、區(qū)）政府要根據(jù)《山東省政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》要求，全面評估本地區(qū)債務(wù)風險狀況，盡快制定本地區(qū)債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案，建立完善本地區(qū)政府性債務(wù)管理機制和應(yīng)急處置工作機制，強化風險動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警，及時排查風險隱患，切實做到風險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。

二、嚴格控制新增政府性債務(wù)規(guī)模

各級、各有關(guān)部門要嚴格執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。省政府在國務(wù)院批準的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。各市、縣（市、區(qū)）政府確需舉借債務(wù)的，由省政府代為舉借，除此以外各級政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)；不得以文件、會議紀要、領(lǐng)導批示等方式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債；除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

進一步完善政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理制度，地方政府債務(wù)實行限額控制，并分類納入預(yù)算管理。下級政府在上級政府批準的限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報經(jīng)本級人民代表大會或其常委會批準。省、市兩級財政部門要進一步完善新增政府債務(wù)限額分配辦法，建立健全舉債評估論證機制，核定各市、縣（市、區(qū)）新增政府債務(wù)限額時，要客觀評估、充分論證其債務(wù)風險狀況和財政承受能力，對財政保障能力弱、債務(wù)風險高的地區(qū)，從嚴從緊核定新增債務(wù)規(guī)模。根據(jù)高風險地區(qū)存量債務(wù)風險化解進度，省政府將同步調(diào)減其政府債務(wù)限額。對調(diào)減高風險地區(qū)債務(wù)限額騰出的限額空間，重點用于支持中低風險地區(qū)融資發(fā)展，使政府債務(wù)限額得到合理配置。

積極推進專項債券發(fā)行改革，完善地方政府專項債券管理制度。根據(jù)財政部統(tǒng)一部署，按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券改革要求，在法定專項債務(wù)限額內(nèi)，大力發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種，加快建立專項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，打造適應(yīng)我省實際的地方政府“市政項目收益?zhèn)?rdquo;，有效防范債務(wù)風險，保障重點領(lǐng)域融資需求，充分發(fā)揮政府規(guī)范舉債對促進經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用。

三、積極化解存量政府性債務(wù)風險

各級、各有關(guān)部門要將有效化解存量政府性債務(wù)風險，特別是融資平臺公司債務(wù)風險，作為風險防控的重點，主動采取切實有效措施，加快推進政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，嚴格依法剝離其政府融資職能和違規(guī)注入的公益性資產(chǎn)，徹底厘清企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)的邊界，阻斷企業(yè)債務(wù)償還責任向政府轉(zhuǎn)移的通道。對主要承擔公益性項目融資功能、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，應(yīng)在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上依法清理注銷；對兼有政府融資和公益性項目建設(shè)運營職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域市場化運作的國有企業(yè)；對于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。轉(zhuǎn)型后的融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)主動向債權(quán)人書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。金融機構(gòu)應(yīng)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，嚴格規(guī)范融資管理。

進一步加快政府存量債務(wù)置換進度，有效降低政府融資成本。對債權(quán)人眾多且不固定、存在法律糾紛等置換難度較大的存量債務(wù)，各級要提前與債權(quán)人溝通置換事宜，盡快與債權(quán)人簽訂債務(wù)置換書面協(xié)議，確保按規(guī)定在2018年8月底前全面完成存量債務(wù)置換任務(wù)。鼓勵各級、各有關(guān)部門在現(xiàn)有法律法規(guī)和制度框架下，探索通過依法規(guī)范開展政府和社會資本合作（PPP），引入社會民間資本投資和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府債務(wù)依法依規(guī)轉(zhuǎn)化為非政府債務(wù)，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。

四、規(guī)范政府和社會資本合作及政府購買服務(wù)行為

各級、各有關(guān)部門要進一步規(guī)范政府與社會資本方的合作行為。市縣政府可通過單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。各級政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。除國務(wù)院另有規(guī)定外，各級政府及其所屬部門參與政府和社會資本合作（PPP）項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

堅持政府購買服務(wù)改革的正確方向，嚴格按照國家和省有關(guān)政策規(guī)定實施政府購買服務(wù)。政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。嚴禁將金融機構(gòu)及融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。嚴格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理，堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃中據(jù)實足額安排。政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。國家統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)項目，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。

五、全面糾正違法違規(guī)舉債融資擔保行為

各級、各有關(guān)部門要對照國家和省債務(wù)管理有關(guān)政策規(guī)定，對本地區(qū)、本部門融資擔保行為、與社會資本方合作行為等進行逐項梳理，全面開展自查自糾和整改工作。對涉及違法違規(guī)舉債擔保的，要按規(guī)定及時督促相關(guān)部門、單位加強與金融機構(gòu)及社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面予以糾正，切實防止保底承諾、明股實債、政府回購安排、固定回報承諾等不規(guī)范行為發(fā)生。

對涉及以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的，要按規(guī)定逐項制定自查整改方案，明確整改目標、措施和期限，落實責任部門和責任人員。對已經(jīng)實施的工程建設(shè)類購買服務(wù)項目，督促有關(guān)部門積極與項目承接主體、金融機構(gòu)進行協(xié)商，通過轉(zhuǎn)型為規(guī)范的PPP項目、改為利用預(yù)算資金分年招標采購工程、縮短政府購買服務(wù)期限等合規(guī)方式，確保在規(guī)定的期限內(nèi)完成整改任務(wù)。

各級、各有關(guān)部門要結(jié)合違法違規(guī)融資擔保行為整改工作，進一步調(diào)整預(yù)算支出、政府債券資金投向，優(yōu)先保證在建項目后續(xù)融資需要，切實避免形成“半拉子”工程。對整改工作不力及頂風而上繼續(xù)違法違規(guī)舉債擔保的部門、單位，要依法依規(guī)嚴肅追責。

六、切實加強政府性債務(wù)相關(guān)信息公開

各級、各有關(guān)部門要認真貫徹《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》及《國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見〉實施細則的通知》（國辦發(fā)〔2016〕80號）精神，全面推進政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開，嚴格公開責任追究，回應(yīng)社會關(guān)切，主動接受社會監(jiān)督。要進一步完善地方政府債務(wù)信息公開制度，明確信息公開的主體、時限、載體等內(nèi)容，重點公開省、市、縣（市、區(qū)）政府債務(wù)限額、余額、種類、利率、期限、還本付息和用途等內(nèi)容。積極推進政府購買服務(wù)信息公開，重點公開政府購買服務(wù)項目、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年度財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。大力推進PPP項目信息公開，重點公開項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。推進融資平臺公司名錄公開。

七、健全跨部門聯(lián)合監(jiān)管問責機制

各級政府要加快構(gòu)建由財政、發(fā)展改革、地方金融監(jiān)管、人民銀行分支機構(gòu)、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，形成對政府債務(wù)、平臺公司銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、私募股權(quán)基金、融資租賃、資產(chǎn)管理計劃、保險融資、互聯(lián)網(wǎng)金融以及政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府投資基金等全方位監(jiān)管體系，嚴防監(jiān)管死角，強化監(jiān)管合力。要建立健全政府性債務(wù)動態(tài)監(jiān)控機制，提高日常監(jiān)管工作質(zhì)量。加大監(jiān)督檢查力度，對違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務(wù)資金等行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起。



 

山東省人民政府辦公廳

2017年9月29日

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