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中共吉林省委吉林省人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見
吉發(fā)〔2018〕3號 二○一八年一月二十九日
為深入貫徹落實《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）精神，結合我省實際，制定本實施意見。
一、總體要求
我省地處東北黑土帶中心地域，耕地是我省重要的優(yōu)勢資源。保護和利用好珍貴的耕地資源，對于我省實施“三個五”戰(zhàn)略，加快新一輪振興發(fā)展具有十分重要的保障和支撐作用。各地各部門要以貫徹落實黨的十九大精神為統(tǒng)領，全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，以黨中央、國務院關于加強耕地保護的重大決策為指導，深入貫徹落實新發(fā)展理念，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損、糧食生產能力不降低四條底線，深入落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，堅持“嚴保嚴管、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調、改革創(chuàng)新”四項原則，壓實耕地保護責任，不斷完善耕地保護制度和占補平衡政策，著力加強耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，確保到2020年全省耕地保有量不低于9100萬畝，永久基本農田保護面積不低于7380萬畝，確保建成2740萬畝高標準農田，為穩(wěn)步提高糧食綜合生產能力提供堅實資源保障。
二、堅持節(jié)約優(yōu)先，嚴控建設占用耕地
（一）加強土地規(guī)劃管控和用途管制。強化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，嚴格建設項目用地預審和規(guī)劃審查，從嚴核定新增建設用地規(guī)模，優(yōu)化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質耕地。推進有條件的地方編制村土地利用規(guī)劃，引導農民集中建房或原址重建。實行新增建設用地計劃指標直接下達市縣，并將補充耕地能力、節(jié)約集約用地水平作為確定市縣用地計劃指標數量的重要因素。
（二）嚴格保護永久基本農田。全面完成永久基本農田劃定，并落實到土地利用總體規(guī)劃中、記載到農村土地承包經營權證書上，做到上圖入庫、落地到戶。糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)范圍內的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農田，實行重點保護。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農田對各類建設布局的約束，各地區(qū)各有關部門在編制城鄉(xiāng)建設、基礎設施、生態(tài)建設等相關規(guī)劃，推進多規(guī)合一過程中，應當與永久基本農田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。一般建設項目不得占用永久基本農田，能源、交通、水利、軍事設施等重大建設項目確需占用永久基本農田的，在可行性研究階段，應當嚴格論證、依法依規(guī)按程序報批并補劃數量、質量相當的基本農田。嚴禁通過擅自調整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農田審批。永久基本農田納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺管理，作為土地審批、執(zhí)法監(jiān)察的重要依據。
（三）推進節(jié)約集約用地。實施建設用地總量與強度雙控行動，“十三五”期間，各市縣城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃，到2020年末，全省單位國內生產總值建設用地使用面積下降率不得低于20%。積極盤活存量建設用地，促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，支持行業(yè)和企業(yè)兼并重組，引導產能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉產和兼并重組。扎實推進建設用地二級市場改革試點，規(guī)范土地使用權轉讓、出租、抵押行為，提高存量土地資源配置效率。制定地上地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范，推進建設用地多功能立體開發(fā)和復合利用。加強節(jié)約集約用地評價，繼續(xù)開展節(jié)約集約模范縣市創(chuàng)建活動，強化市縣政府節(jié)約集約用地水平考核。
（四）嚴控項目占用耕地規(guī)模。強化用地規(guī)模審查，引導建設項目不占或少占耕地。確需占用永久基本農田或占用其他耕地規(guī)模較大（線性工程占用耕地100公頃以上、塊狀工程70公頃以上或占用耕地達到用地總面積50%以上，不包括水庫類項目）的建設項目，省國土資源廳應組織踏勘論證。對超出國家規(guī)定標準的，堅決核減用地規(guī)模。農民建房應當充分利用村內存量建設用地和未利用地，確需占用耕地的，必須嚴格執(zhí)行宅基地占地標準。
三、堅持多措并舉，改進耕地占補平衡管理
（五）嚴格落實耕地占補平衡責任。市縣政府是本行政區(qū)域內耕地占補平衡的責任主體，負責落實本轄區(qū)內建設項目（含省以上重大基礎設施建設項目）占用耕地的補充。非農建設占用耕地的，按照“誰占誰補”的原則，建設單位必須依法履行補充耕地義務，補充數量、質量相當的耕地，無法自行補充的，可委托市縣政府代為補充，補充耕地所需資金應足額納入工程投資。市縣政府負責組織實施土地整治，通過土地整理、復墾、開發(fā)等推進高標準農田建設，增加耕地數量，提升耕地質量，以縣域自行平衡為主，省域內調劑為輔，落實補充耕地任務。依據土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質量狀況等，省國土資源廳會同省財政廳等部門完善耕地開墾費標準動態(tài)調整機制。對經依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當地耕地開墾費最高標準的兩倍執(zhí)行。
（六）加大土地整治補充耕地力度。按照土地整治規(guī)劃和計劃，各地要積極推進補充耕地工作，落實本地區(qū)補充耕地任務。充分利用耕地后備資源調查成果，統(tǒng)籌實施土地整治、高標準農田建設、補改結合、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，積極拓展補充耕地途徑。新增耕地按照規(guī)定驗收確認后，可用于耕地占補平衡。進一步拓寬補充耕地資金來源，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農村集體經濟組織、農民、新型農業(yè)經營主體和其他社會資本投資主體等，根據土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，形成的補充耕地指標由市縣政府統(tǒng)籌使用，多渠道落實補充耕地任務。
（七）規(guī)范補充耕地指標調劑管理。市縣政府確實無法落實耕地占補平衡的，可按照《吉林省補充耕地指標交易辦法》及有關規(guī)定，通過網上交易平臺對補充耕地指標進行調劑。省國土資源廳要會同省財政廳等部門進一步完善補充耕地指標價格形成機制，綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等因素，制定和完善補充耕地指標調劑指導價格。補充耕地指標調劑收益由市縣政府通過預算安排，用于耕地保護、土地整治、農業(yè)生產和農村經濟社會發(fā)展。在生態(tài)條件允許前提下，支持耕地后備資源豐富的貧困地區(qū)開展土地整治增加耕地，鼓勵貧困地區(qū)向經濟發(fā)達地區(qū)調劑補充耕地指標，調劑收益可用于當地扶貧開發(fā)建設。鼓勵占用耕地的地區(qū)在支付補充耕地指標調劑費用基礎上，通過實施產業(yè)轉移、支持基礎設施建設等多種方式，對口扶持補充耕地地區(qū)，充分調動補充耕地地區(qū)保護耕地的積極性。
（八）嚴格補充耕地項目管理。加強對土地整治項目的全程管理，嚴格執(zhí)行土地整治項目管理程序，切實強化對項目選址、立項、設計、招投標、實施管理、工程竣工驗收和新增耕地審核確認等關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。對社會資本投資的土地整治項目，要做好立項審批、設計（預算）審批、竣工驗收和信息報備工作。嚴格保護生態(tài)環(huán)境，嚴禁開墾嚴重沙化土地，嚴禁在20度以上陡坡開墾耕地，嚴禁違規(guī)毀林開墾耕地?？茖W開展項目設計，規(guī)范項目招投標，強化項目日常監(jiān)管。依據相關政策制度和技術規(guī)范，嚴格新增耕地質量評定和項目驗收工作，改進工程復核和新增耕地的驗收方式，各級國土資源管理部門要對項目新增耕地的數量和質量進行全面核查。對驗收合格的新增耕地，要及時在年度土地利用變更調查中進行地類變更。
四、堅持建管結合，切實提升耕地質量
（九）大力推進高標準農田建設。各地要按照《吉林省高標準農田建設總體規(guī)劃（2010-2020年）》和《吉林省土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》要求，明確項目建設主體，分解年度建設任務，落實項目建設區(qū)域。按照國家有關要求統(tǒng)一高標準農田建設標準，組織做好統(tǒng)一上圖入庫，統(tǒng)一監(jiān)管考核工作。要充分發(fā)揮財政資金引領作用，積極整合相關涉農資金，吸引社會資本投入，調動社會各方面力量，共同參與高標準農田建設。在高標準農田規(guī)劃和計劃確定的指標范圍內，將中低質量的耕地納入高標準農田建設范圍，實施提質改造。各級發(fā)展改革、國土資源、水利、農業(yè)、農業(yè)綜合開發(fā)等部門要建立健全工作協(xié)調機制，推進信息互通、資源共享。市縣政府要進一步完善各部門各類高標準農田建設項目信息，依托國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，統(tǒng)一做好上圖入庫和項目監(jiān)管工作。各地要按照“誰使用、誰管護，誰受益、誰負擔”的原則，建立健全管護制度，落實管護責任和經費，切實做好工程后期管護工作。嚴格組織開展高標準農田建設情況年度考核，考核結果納入政府耕地保護目標責任內容。
（十）實施耕地質量保護與提升行動。建立健全耕作層土壤剝離工作制度和機制，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用。市縣政府要切實督促建設單位落實責任，將相關費用列入建設項目投資預算，提高補充耕地質量。堅持用養(yǎng)結合、生態(tài)為先、保護為重的理念，集成農機、農藝配套技術，因地制宜開展耕地質量建設，東部山區(qū)半山區(qū)以坡耕地改造為主；中部糧食主產區(qū)以秸稈還田等培肥地力措施為主；西部鹽堿干旱區(qū)以改良培肥、節(jié)水灌溉為主。大力推廣秸稈還田、增施有機肥、保護性耕作、節(jié)水灌溉等技術，深入開展化肥農藥零增長行動，實現減量控污，積極推廣可降解農膜和殘膜回收，減少白色污染。強化措施，保護黑土地資源。
（十一）有序推進耕地休養(yǎng)生息。對坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地等按照國家和省相關規(guī)定有序開展退耕還林還草和結構調整，不得將確需退耕還林還草和結構調整的耕地劃為永久基本農田，不得將已退耕還林還草和結構調整的土地納入土地整治項目，不得擅自將永久基本農田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。積極推進耕地輪作休耕制度試點，優(yōu)先支持比較優(yōu)勢突出的區(qū)域和產品，重點發(fā)展玉米和大豆輪作，統(tǒng)籌兼顧馬鈴薯、雜糧、油料等作物輪作。在區(qū)域上，以東部冷涼區(qū)為重點，兼顧中部和西部，在全省東、中、西不同生態(tài)區(qū)探索用地養(yǎng)地結合模式，大力推廣保護性耕作技術，因地制宜實施深松。實現用地和養(yǎng)地相結合，休耕期間不得改變耕地用途和地類，不得削弱農業(yè)綜合生產能力。
（十二）加強耕地質量管理。將中低質量的耕地、需要工程改造的不穩(wěn)定耕地納入高標準農田建設范圍，通過提質改造，并納入補改結合項目范圍，在確保補充耕地數量的同時，提高耕地質量，嚴格落實占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)。要建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，根據國家安排部署，全面評價耕地質量和耕地產能水平并適時發(fā)布。完善土地調查監(jiān)測體系和耕地質量監(jiān)測網絡，開展耕地質量年度監(jiān)測更新。推進農用地估價試點，探索制定農用地（耕地）基準地價，顯化農用地（耕地）價格和資產。加強新增耕地后期培肥改良，綜合采取工程、生物、農藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復等，加速土壤熟化提質，實施測土配方施肥，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產能。
五、堅持獎補并重，健全耕地保護補償機制
（十三）進一步完善對耕地保護責任主體的補償激勵機制。積極推進省、市、縣三級涉農資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質量狀況、糧食播種面積、糧食產量和糧食商品率，以及耕地保護任務量等因素，統(tǒng)籌安排資金，按照誰保護、誰受益的原則，加大耕地保護補償力度。省政府對耕地保護工作成效顯著的市縣政府予以獎勵。鼓勵市縣統(tǒng)籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護責任落實情況掛鉤，主要用于農田基礎設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。
六、堅持嚴查嚴管，強化耕地保護監(jiān)管考核
（十四）強化黨委、政府主體責任。各市縣黨委、政府要樹立保護耕地的強烈意識，切實擔負起主體責任。要采取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過程監(jiān)管，確保本行政區(qū)域內耕地保護目標全面落實。各市縣政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人責任，完善耕地保護機制，落實耕地保護資金，確保耕地保護各項政策措施落到實處。
（十五）落實共同責任機制。按照黨中央、國務院的要求，建立完善并落實黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責任機制。各級國土資源、發(fā)展改革、財政、水利、農業(yè)、林業(yè)等部門，要在當地黨委、政府的統(tǒng)一領導下，密切協(xié)同配合，形成齊抓共管耕地保護的合力。要采取有效激勵措施，保護和激發(fā)農村集體經濟組織、農民和新型農業(yè)經營主體的主動性和積極性，營造全社會保護耕地的良好局面。
（十六）完善監(jiān)督檢查、考核和責任追究制度。完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，對永久基本農田、耕地開發(fā)、高標準農田建設等實行動態(tài)監(jiān)測，強化耕地保護全流程監(jiān)管。完善耕地保護責任目標考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農田保護情況、高標準農田建設任務完成情況、補充耕地任務完成情況、耕地占補平衡落實情況等。經省政府批準，省國土資源廳會同省農委、省統(tǒng)計局等下達市（州）政府耕地保護責任目標，作為考核依據。市縣政府要層層分解耕地保護任務，落實耕地保護責任目標，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、生態(tài)文明建設目標評價考核的重要內容。健全耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度，探索編制土地資源資產負債表，完善耕地保護責任考核體系。強化耕地保護責任追究制度，對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的黨委、政府和部門，要嚴格按照有關規(guī)定，嚴肅追究責任領導和直接責任人的責任。
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