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滬府發(fā)〔2017〕44號
上海市人民政府關于推進市與區(qū)財政事權和支出責任劃分改革的指導意見（試行）
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
為貫徹落實《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），按照黨中央、國務院決策部署，結合本市實際，現(xiàn)就推進市與區(qū)財政事權和支出責任劃分改革提出如下指導意見。
一、指導思想、總體要求和基本原則
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，全面落實黨中央、國務院決策部署，在中央與地方財政事權和支出責任劃分總體框架下，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施，科學合理劃分市與區(qū)財政事權和支出責任，逐步形成依法規(guī)范、權責匹配、運轉高效的市與區(qū)財政事權和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進市、區(qū)兩級政府更好履職盡責，為我市加快建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供有力支撐。
（二）總體要求
1.全面落實黨中央、國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革要求。準確把握改革目標取向、政策意圖和推進節(jié)奏，全面承接和完成好各項改革任務，確保改革精神及時有效落實。在中央相關規(guī)定和授權范圍內，結合本市實際，合理劃分市與區(qū)財政事權和支出責任。
2.堅持有利于健全市場經(jīng)濟體制。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，正確處理政府與市場、政府與社會的關系，合理確定政府提供基本公共服務的范圍和方式。將應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔；對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級。
3.堅持法治化規(guī)范化管理。按照依法行政的要求，將市區(qū)兩級政府間財政事權和支出責任劃分的基本制度以地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式作出規(guī)定，逐步實現(xiàn)市與區(qū)財政事權和支出責任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。
4.堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進。切實處理好改革與穩(wěn)定發(fā)展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關系，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，加強市、區(qū)兩級政府之間，以及各部門之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實推進，務求實效。
（三）基本原則
1.體現(xiàn)基本公共服務受益范圍。對保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、維護全市統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、關乎社會公平正義，以及受益范圍覆蓋全市的基本公共服務由市級負責；地區(qū)性基本公共服務由區(qū)級負責；跨區(qū)基本公共服務由市與區(qū)共同負責。
2.兼顧政府職能和行政效率。結合市與區(qū)政府職能配置和機構設置，充分發(fā)揮區(qū)政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復雜且獲取困難、由基層管理更為方便有效的基本公共服務優(yōu)先作為區(qū)級財政事權，提高行政效率，降低行政成本。將信息獲取和甄別比較容易的全市性基本公共服務作為市級財政事權。
3.實現(xiàn)權、責、利相統(tǒng)一。在市政府統(tǒng)一領導下，將適宜由市級承擔的財政事權上劃，加強市級財政事權執(zhí)行能力；將適宜由區(qū)級承擔的財政事權下放，減少市級部門代區(qū)級決策事項，強化基層政府貫徹執(zhí)行國家和本市政策的責任。明確共同財政事權市與區(qū)各自承擔的職責，對財政事權履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實施、監(jiān)督評價等各環(huán)節(jié)在市與區(qū)之間合理安排和有效銜接，做到財政事權履行權責明確和全過程覆蓋。
4.鼓勵區(qū)級政府主動作為。通過有效授權，合理確定區(qū)級財政事權，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，鼓勵區(qū)級政府盡力做好轄區(qū)范圍內的基本公共服務提供和保障。
5.支出責任與財政事權相適應。按照“誰的財政事權，誰承擔支出責任”的原則，確定市、區(qū)兩級政府支出責任。對屬于市級并由市級組織實施的財政事權，原則上由市級承擔支出責任；對屬于區(qū)級并由區(qū)級政府組織實施的財政事權，原則上由區(qū)級承擔支出責任；對屬于市與區(qū)共同財政事權，根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度等因素區(qū)分情況確定市與區(qū)的支出責任以及承擔方式。
二、改革的主要內容
（一）落實中央與地方財政事權劃分
根據(jù)黨中央、國務院部署，對確定為中央的財政事權，積極配合國家相關部門做好上劃工作。對確定為地方財政事權或中央與地方共同的財政事權，按照明確的職責，主動承擔相應財政事權，落實支出責任。對中央委托本市行使的財政事權，市政府在委托范圍內，以中央委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監(jiān)督。
（二）推進市與區(qū)財政事權劃分
1.明確市級財政事權。堅持基本公共服務的普惠性、?；?、均等化方向，加強市級在維護全市統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展等方面的財政事權。強化市級履行責任，市級財政事權原則上由市級直接行使，加強全市統(tǒng)一管理，提高全市公共服務能力和水平。市級財政事權確需委托區(qū)級行使的，報經(jīng)市政府批準后，由有關職能部門委托區(qū)級行使。對市級委托區(qū)級行使的財政事權，受委托方在委托范圍內，以委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監(jiān)督。
逐步將高等教育、基礎科學研究、標準化建設、生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、全市性重大傳染病防治，以及企業(yè)養(yǎng)老、機關事業(yè)單位養(yǎng)老、職工醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育基金收支缺口彌補等基本公共服務確定或上劃為市級財政事權。
2.明確區(qū)級財政事權。加強區(qū)政府對轄區(qū)內公共服務、社會管理等方面的財政事權。將直接面向基層、量大面廣、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P、由區(qū)級提供更方便有效的基本公共服務確定為區(qū)級財政事權，賦予區(qū)政府充分自主權，依法保障其事權履行，調動和發(fā)揮區(qū)政府的積極性，更好地滿足當?shù)鼐用窕竟卜招枨?。區(qū)級財政事權由區(qū)級行使，市級對區(qū)級財政事權履行提出規(guī)范性要求。
逐步將社區(qū)服務、學前教育、征地拆遷，以及區(qū)域內的社會治安、基礎設施建設、公共設施維護管理和市容環(huán)衛(wèi)等地域信息強、外部性較弱且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的基本公共服務確定為區(qū)級財政事權。
3.合理確定市與區(qū)共同財政事權。按照事權屬性和劃分原則，逐步規(guī)范市與區(qū)共同財政事權，并根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，按照事權構成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化市級與區(qū)級承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉和交叉重疊。
逐步將司法、義務教育、高中教育、成人教育、職業(yè)教育、特殊教育、科技研發(fā)、公共文化、公共體育、旅游公共服務、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險、機關事業(yè)單位社會保險繳費、社會救助與社會服務、養(yǎng)老服務、就業(yè)服務、公共衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、公共安全、公共交通、市場監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管、糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村村莊改造、林業(yè)建設、地方水利、環(huán)境保護與治理、需要市統(tǒng)籌布局的重要基礎設施建設和公共設施維護管理等體現(xiàn)市委、市政府戰(zhàn)略部署、跨區(qū)且區(qū)級具有地域管理信息優(yōu)勢或市區(qū)兩級均設有相應公共服務機構的基本公共服務確定為市與區(qū)共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。
4.建立財政事權劃分動態(tài)調整機制。根據(jù)中央各領域改革進程及事權劃分情況，結合本市實際，動態(tài)調整市與區(qū)財政事權劃分。對因中央改革形成市與區(qū)財政事權發(fā)生變化的，按照中央規(guī)定及時調整。對因客觀環(huán)境發(fā)生變化，造成現(xiàn)有市與區(qū)財政事權劃分不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的，結合實際予以調整完善。對新增及尚未明確劃分的財政事權，要根據(jù)國家和本市的改革部署、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及市、區(qū)政府財力情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔；對應由政府提供的基本公共服務，統(tǒng)籌研究明確市、區(qū)財政事權劃分。
（三）完善市與區(qū)支出責任劃分
1.市級財政事權由市級承擔支出責任。屬于市級的財政事權，應由市級財政安排經(jīng)費，市級各職能部門和直屬機構不得要求區(qū)級安排配套資金。市級財政事權委托區(qū)級行使的，通過市級專項轉移支付安排相應經(jīng)費。
2.區(qū)級財政事權由區(qū)級承擔支出責任。屬于區(qū)級的財政事權，原則上由區(qū)級財政通過自有財力安排經(jīng)費。對區(qū)級履行財政事權、落實支出責任存在收支缺口的，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過市級給予的一般性轉移支付彌補。區(qū)級財政事權如委托市級機構行使，區(qū)級應負擔相應經(jīng)費。
3.市與區(qū)共同財政事權區(qū)分情況劃分支出責任。根據(jù)基本公共服務的屬性，結合全市基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等總體要求，對體現(xiàn)國民待遇和公民權利、涉及全市統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權，如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險等，研究制定全市統(tǒng)一標準，并由市與區(qū)按比例或以市級為主承擔支出責任；對受益范圍較廣且信息相對復雜的財政事權，如環(huán)境保護與治理、需要市統(tǒng)籌布局的重要基礎設施建設等，根據(jù)財政事權外溢程度，由市與區(qū)按照比例或市級給予適當補助等方式承擔支出責任；對市、區(qū)兩級有各自機構承擔相應職責的財政事權，如職業(yè)教育、公共衛(wèi)生等，由市與區(qū)各自承擔相應支出責任；對市級承擔監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標準等職責，區(qū)級承擔具體執(zhí)行等職責的財政事權，市與區(qū)各自承擔相應的支出責任。
三、保障和配套措施
（一）推進政府職能轉變和職責調整
按照“一項事權歸口一個部門牽頭負責”的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門事權劃分不清晰和重疊交叉問題，為更好履行政府公共服務職能提供保障。
（二）推進相關領域改革
財政事權和支出責任劃分與教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等各項改革緊密相連。要將本市財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結合，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創(chuàng)造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現(xiàn)和充實到各領域改革中，形成良性互動、協(xié)同推進的局面。
（三）推進財政管理體制改革
根據(jù)中央與地方收入劃分總體方案，在保持現(xiàn)有市和區(qū)財力格局總體穩(wěn)定的前提下，適時調整市與區(qū)財政收入劃分，理順市、區(qū)兩級財政分配關系；進一步完善市對區(qū)財政轉移支付制度，優(yōu)化轉移支付結構，健全一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制，嚴格控制專項轉移支付，加強轉移支付預算管理，加快形成財力與事權相匹配的財政體制。
（四）建立財政事權劃分爭議處理機制
市與區(qū)財政事權劃分爭議由市政府裁定，區(qū)級以下財政事權劃分爭議由區(qū)政府裁定。新增市與區(qū)共同財政事權和市級委托區(qū)級行使的財政事權，要加強溝通協(xié)調，明確各級政府支出范圍和責任，減少劃分中的爭議。
（五）指導督促區(qū)政府切實履行財政事權
隨著改革的推進，市與區(qū)財政事權劃分將更為明確和合理。對屬于區(qū)級的財政事權，區(qū)政府必須履行到位，確保基本公共服務的有效提供。市級要加強監(jiān)督考核和績效評價，強化區(qū)政府履行財政事權的責任。
四、職責分工和時間安排
（一）職責分工
市級層面成立推進財政事權和支出責任劃分改革領導小組，由市長任組長，常務副市長任副組長，成員單位包括市財政局、市編辦、市發(fā)展改革委等部門和各區(qū)政府，負責統(tǒng)籌組織、協(xié)調、指導、督促推進市與區(qū)財政事權和支出責任劃分改革工作。市級各職能部門要落實部門主體責任，按照本指導意見（試行），結合中央改革進程和市委、市政府有關要求，在廣泛征求有關部門和各區(qū)政府意見的基礎上，研究提出本部門所涉及領域改革的具體實施意見，會同市財政局按程序報請市委、市政府批準后實施。
在改革實施過程中，各區(qū)、各部門、各單位要妥善處理財政事權和支出責任劃分帶來的職能調整以及人員、資產(chǎn)劃轉等事項，積極配合推動制訂或修改地方性法規(guī)和相關規(guī)章制度中關于財政事權和支出責任劃分的規(guī)定。
各區(qū)政府要參照本指導意見（試行）的總體要求和基本原則，根據(jù)中央和本市改革進程，結合本地區(qū)實際，制定區(qū)以下財政事權和支出責任劃分改革方案，組織推動和落實好各項財政事權和支出責任劃分改革工作。
（二）時間安排
2017-2018年，市級各部門研究提出各領域財政事權和支出責任劃分改革的實施意見，本市承接國家安排的國防、國家安全、外交、公共安全等領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革任務，同步調整完善上述領域市與區(qū)財政事權和支出責任劃分。2019-2020年，按照國家統(tǒng)一部署和改革進程，承接教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I域財政事權和支出責任改革任務，同步調整完善上述領域市與區(qū)財政事權和支出責任劃分，并加快推進其他相關領域市與區(qū)財政事權和支出責任劃分改革，力爭在2020年前完成主要領域改革，基本形成市與區(qū)財政事權和支出責任劃分框架，為本市基本建立現(xiàn)代財政制度奠定堅實基礎。
財政事權和支出責任劃分改革是建立科學規(guī)范政府間關系的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統(tǒng)性工程，對全面深化經(jīng)濟體制改革具有重要的推動作用。各區(qū)、各部門、各單位要充分認識推進這項改革工作的重要性、緊迫性、艱巨性，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院和市委、市政府決策部署上來，以高度的責任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，周密安排部署，切實履行職責，密切協(xié)調配合，積極穩(wěn)妥推進市與區(qū)財政事權和支出責任劃分改革，為建立健全現(xiàn)代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實“四個全面”戰(zhàn)略布局提供有力保障。
上海市人民政府
2017年6月23日
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