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滬府發(fā)〔2017〕32號(hào)
上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市困境兒童保障工作的實(shí)施意見
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
為全面貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號(hào)，以下簡稱“國務(wù)院《意見》”），構(gòu)建本市困境兒童保障體系，更好地保障兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，現(xiàn)提出加強(qiáng)本市困境兒童保障工作若干意見如下：
一、充分認(rèn)識(shí)做好困境兒童保障工作的重要意義
上海高度重視兒童權(quán)益保障工作，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，堅(jiān)持“兒童優(yōu)先”原則，促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展。但仍有少數(shù)兒童由于種種原因面臨生活、發(fā)展和安全困境。本市困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。做好困境兒童保障工作，關(guān)系到兒童切身利益和健康成長，關(guān)系到家庭和諧幸福，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和文明進(jìn)步，關(guān)系到上海“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市建設(shè)大局。各區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)困境兒童保障工作的重要性和緊迫性，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，以促進(jìn)兒童全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善政策措施，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)支持、多方參與的運(yùn)行機(jī)制，為困境兒童健康成長營造良好環(huán)境。
二、明確工作目標(biāo)和工作原則
工作目標(biāo)是：建立健全與上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的困境兒童分類保障制度，困境兒童工作體系更加完善，全社會(huì)關(guān)愛保護(hù)兒童的意識(shí)明顯增強(qiáng)，困境兒童成長環(huán)境更為改善、安全更有保障。
在貫徹國務(wù)院《意見》提出的“家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、分類保障”基本原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，把握以下工作原則：
一是堅(jiān)持突出重點(diǎn)。本市困境兒童保障工作重點(diǎn)聚焦因監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致陷入困境的兒童，注重補(bǔ)齊短板，保障困境兒童合法權(quán)益。對因貧、因病、因殘等陷入困境的兒童，依托本市社會(huì)救助、社會(huì)福利制度框架，充分用足和不斷完善相關(guān)政策，落實(shí)困境兒童保障。
二是堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)全市困境兒童保障工作體系的頂層設(shè)計(jì)，市級(jí)統(tǒng)籌，各區(qū)和基層抓好落實(shí)，強(qiáng)化屬地責(zé)任，形成“市-區(qū)-街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）-居（村）”四級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)。
三是堅(jiān)持安全優(yōu)先。以保障困境兒童人身安全為核心，加強(qiáng)部門協(xié)作，建立安全保護(hù)機(jī)制，落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，充分發(fā)揮政府在危急狀況下的監(jiān)護(hù)兜底作用。
三、落實(shí)和完善分類保障政策
（一）保障基本生活。將無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)人或其法定撫養(yǎng)人無撫養(yǎng)能力的未滿16周歲困境兒童，納入特困人員救助供養(yǎng)范圍。對父母無撫養(yǎng)能力，由其祖輩、親屬朋友、相關(guān)單位和組織日常托養(yǎng)的困境兒童，納入社會(huì)散居孤兒基本生活保障范圍。對遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難家庭的兒童，在按照規(guī)定實(shí)施臨時(shí)救助時(shí)，適當(dāng)提高對兒童的救助水平。
（二）保障基本醫(yī)療。進(jìn)一步做好本市兒童參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和少兒住院基金的工作。對符合本市醫(yī)療救助條件的低保、低收入家庭中的兒童，及時(shí)給予救助。積極推進(jìn)小兒行為聽力測試等醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保障范圍。
（三）強(qiáng)化教育保障。對于家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童，要繼續(xù)落實(shí)和完善教育資助政策和義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”政策。對殘疾兒童，實(shí)施學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段的免費(fèi)教育。支持特殊教育學(xué)校、普通幼兒園、取得辦園許可的殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)和有條件的兒童福利機(jī)構(gòu)開展殘疾兒童早期教育。支持兒童福利機(jī)構(gòu)特教班面向社會(huì)殘疾兒童開展特殊教育。完善義務(wù)教育控輟工作機(jī)制，確保困境兒童入學(xué)和不失學(xué)，依法完成義務(wù)教育。
（四）落實(shí)司法保障。對生父母或收養(yǎng)關(guān)系已成立的養(yǎng)父母不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)且經(jīng)公安機(jī)關(guān)教育不改的，在由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)對兒童提供臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料的同時(shí)，依法追究生父母、養(yǎng)父母的法律責(zé)任。對決定執(zhí)行行政拘留的被處罰人或采取限制人身自由刑事強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)詢問其是否有未成年子女需要委托臨時(shí)照料；對服刑人員、強(qiáng)制隔離戒毒人員的缺少監(jiān)護(hù)人的未成年子女，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其委托臨時(shí)生活照料提供幫助（包括委托親屬、其他成年人或民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)等給予臨時(shí)照料）。
（五）加強(qiáng)殘疾兒童福利服務(wù)。對0-6歲視力、聽力、言語、智力、肢體殘疾兒童和孤獨(dú)癥兒童，加快建立康復(fù)救助制度，逐步實(shí)現(xiàn)免費(fèi)得到手術(shù)、康復(fù)輔助器具配置和康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)。將社會(huì)散居殘疾孤兒納入“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”對象范圍。支持兒童福利機(jī)構(gòu)在做好機(jī)構(gòu)內(nèi)孤殘兒童服務(wù)的同時(shí)，為社會(huì)殘疾兒童提供替代照料、養(yǎng)育輔導(dǎo)、康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)。
四、著力構(gòu)建工作體系
（一）明確部門職責(zé)
依托本市留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議（以下簡稱“聯(lián)席會(huì)議”）制度，對聯(lián)席會(huì)議各成員單位增加困境兒童保障工作相關(guān)職責(zé)。各級(jí)民政部門要發(fā)揮好牽頭作用，協(xié)調(diào)婦兒工委和公安、財(cái)政、教育、衛(wèi)生、人社、司法、住建、殘聯(lián)、團(tuán)委、婦聯(lián)等部門通力合作、各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。
民政部門要牽頭開展困境兒童保障工作，加強(qiáng)基本生活保障與教育、醫(yī)療、監(jiān)護(hù)安置等政策的銜接，實(shí)現(xiàn)對困境兒童的綜合施策、有效保障。要指導(dǎo)臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料機(jī)構(gòu)及時(shí)接收公安機(jī)關(guān)護(hù)送來的因監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受監(jiān)護(hù)侵害的困境兒童，做好臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料工作。各級(jí)婦兒工委辦公室依托同級(jí)婦兒工委工作機(jī)制，協(xié)調(diào)和督促各成員單位、聯(lián)絡(luò)員單位和基層?jì)D兒工委按照國務(wù)院《意見》精神和中國兒童發(fā)展綱要、本市兒童發(fā)展規(guī)劃的要求，配合民政部門共同做好困境兒童保障工作。教育部門負(fù)責(zé)督促和指導(dǎo)中小學(xué)、幼兒園認(rèn)真履行困境兒童安全保護(hù)機(jī)制賦予的強(qiáng)制報(bào)告職責(zé)，協(xié)調(diào)解決困境兒童的就近入學(xué)問題。公安機(jī)關(guān)要及時(shí)受理兒童遭受家庭暴力、意外傷害或不法侵害等報(bào)案，依法追究失職父母或侵害人的法律責(zé)任，嚴(yán)厲懲處各類侵害兒童的犯罪，配合做好困境兒童家庭處境、監(jiān)護(hù)情況等調(diào)查評(píng)估工作。財(cái)政部門要加強(qiáng)困境兒童保障工作資金保障，將承擔(dān)困境兒童臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料的日常工作經(jīng)費(fèi)納入部門預(yù)算。衛(wèi)生計(jì)生部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料機(jī)構(gòu)開展醫(yī)療保健工作。
各相關(guān)部門參照聯(lián)席會(huì)議成員單位職責(zé)分工，共同做好困境兒童保障工作。
（二）建立健全市、區(qū)、街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、居（村）工作網(wǎng)絡(luò)
市級(jí)層面，由市民政局指導(dǎo)和委托市社會(huì)福利中心具體負(fù)責(zé)困境兒童保障工作，落實(shí)市級(jí)困境兒童臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料的機(jī)構(gòu)，完善工作網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對各區(qū)的工作指導(dǎo)。
區(qū)級(jí)層面，由區(qū)政府全面負(fù)責(zé)本轄區(qū)戶籍困境兒童、父母雙方或一方是本轄區(qū)戶籍或持有《上海市居住證》，以及無法查找生父母但長期事實(shí)生活在本轄區(qū)的困境兒童保障工作。全面建立落實(shí)包括強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評(píng)估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)以及臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料終止后的后續(xù)保障等在內(nèi)的困境兒童安全保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)困境兒童保障政策落實(shí)和協(xié)調(diào)督查。
街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）要做好困境兒童日常工作。建立翔實(shí)完備的困境兒童信息臺(tái)賬，做到一人一檔案，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理；及時(shí)辦理困境兒童及其家庭的社會(huì)救助、社會(huì)福利等事務(wù)。
居（村）委會(huì)要明確社區(qū)工作者負(fù)責(zé)困境兒童保障政策宣傳和日常工作，及時(shí)掌握困境兒童基本情況，指導(dǎo)監(jiān)督家庭依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，協(xié)助困境兒童及其家庭申請相關(guān)社會(huì)救助、社會(huì)福利等保障。
（三）充分發(fā)揮群團(tuán)組織作用
各級(jí)群團(tuán)組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢，依托職工之家、婦女之家、兒童之家、家長學(xué)校、家庭教育指導(dǎo)中心、青年中心等，廣泛開展適合困境兒童特點(diǎn)和需求的關(guān)愛、幫扶、維權(quán)等服務(wù)。殘聯(lián)組織要加強(qiáng)殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練、特殊教育等工作，加強(qiáng)殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和康復(fù)服務(wù)專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)培養(yǎng)，組織實(shí)施殘疾兒童康復(fù)救助項(xiàng)目。
（四）鼓勵(lì)支持社會(huì)力量參與
要通過政府委托、購買服務(wù)、項(xiàng)目合作等方式，依托和動(dòng)員社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、慈善組織、志愿者等社會(huì)力量參與對困境兒童的臨時(shí)照料、教育輔導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、精神關(guān)愛、權(quán)益維護(hù)等服務(wù)。積極倡導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，通過一對一幫扶、慈善捐贈(zèng)、實(shí)施公益項(xiàng)目等多種方式，為困境兒童及其家庭提供更多幫助。
五、建立健全困境兒童安全保護(hù)機(jī)制
對因監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受侵害造成兒童陷入困境的，政府相關(guān)部門要及時(shí)介入，保護(hù)兒童安全。
（一）發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制。中小學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、居（村）委會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活或失蹤、監(jiān)護(hù)缺失或疑似遭受家庭暴力、意外傷害或其他不法侵害等情況的，要在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或向所在街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）報(bào)告。上述單位和人員未履行報(bào)告義務(wù)的，其上級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門要嚴(yán)肅追責(zé)。
（二）應(yīng)急處置機(jī)制。公安機(jī)關(guān)接到涉及侵害行為的報(bào)案、舉報(bào)后，要立即出警處置，有針對性地采取應(yīng)急處置措施。對因監(jiān)護(hù)侵害導(dǎo)致兒童身體受到嚴(yán)重傷害、面臨嚴(yán)重人身安全威脅或者處于無人照料等危險(xiǎn)狀態(tài)的，公安機(jī)關(guān)聯(lián)系其他監(jiān)護(hù)人、親屬、居（村）委會(huì)進(jìn)行妥善安置，并辦理書面交接手續(xù)；兒童有表達(dá)能力的，要就護(hù)送地點(diǎn)征求其本人意見。凡無法找到其他監(jiān)護(hù)人、親屬或其他監(jiān)護(hù)人、親屬、居（村）委會(huì)都無臨時(shí)照料的意愿或條件，公安機(jī)關(guān)要聯(lián)系并協(xié)助民政部門將困境兒童妥善安置于臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料機(jī)構(gòu)。對上述情形，要按照有關(guān)規(guī)定調(diào)查取證，為進(jìn)一步采取干預(yù)措施、依法追究相關(guān)法律責(zé)任打下基礎(chǔ)。
（三）評(píng)估幫扶機(jī)制。民政部門要會(huì)同公安機(jī)關(guān)、街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），對困境兒童的家庭處境、監(jiān)護(hù)情況、身心健康狀況等進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，有針對性地安排監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、醫(yī)療救治、心理疏導(dǎo)、行為矯治、法律服務(wù)等專業(yè)服務(wù)。
（四）監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制。父母或受委托監(jiān)護(hù)人對兒童實(shí)施家庭暴力、虐待或遺棄情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機(jī)關(guān)對監(jiān)護(hù)人給予批評(píng)教育或者出具告誡書；在公安機(jī)關(guān)批評(píng)教育或出具告誡書后，監(jiān)護(hù)人仍存在對兒童實(shí)施不法侵害違法行為的，依法給予行政處罰；涉嫌犯罪的，依法移送主管機(jī)關(guān)。對監(jiān)護(hù)人將兒童置于無人監(jiān)管和照看狀態(tài)導(dǎo)致其面臨危險(xiǎn)且經(jīng)教育不改的，或拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)6個(gè)月以上導(dǎo)致兒童生活無著的，或者實(shí)施家庭暴力、虐待或遺棄兒童導(dǎo)致其身心健康嚴(yán)重受損的，以及存在其他可以撤銷監(jiān)護(hù)人資格的情形的，其近親屬、居（村）委會(huì)、屬地民政部門、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等有關(guān)人員或單位要依法向法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格，另行指定監(jiān)護(hù)人。
（五）護(hù)送轉(zhuǎn)接機(jī)制。對監(jiān)護(hù)人無法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任、且本市無其他可委托監(jiān)護(hù)的非本市戶籍困境兒童，其中符合條件的，可借助流浪乞討人員護(hù)送轉(zhuǎn)接機(jī)制，將其護(hù)送至戶籍地民政部門，由當(dāng)?shù)孛裾块T提供相關(guān)保障。
六、落實(shí)保障措施
（一）強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。做好困境兒童保障工作是各級(jí)政府的重要職責(zé)，各區(qū)、各有關(guān)部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)國務(wù)院《意見》，將困境兒童保障工作納入重要議事日程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，完善政策措施，健全工作機(jī)制，及時(shí)研究解決工作中的重大問題。要研究制定落實(shí)任務(wù)的分工方案，明確路線圖、時(shí)間表，責(zé)任到崗到人。
（二）建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。要通過開展摸底排查，全面掌握困境兒童數(shù)量、分布和結(jié)構(gòu)，及時(shí)掌握困境兒童的家庭組成、生活照料、教育就學(xué)等基本信息，建立困境兒童信息庫，并健全信息報(bào)送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)動(dòng)態(tài)管理。按照相關(guān)工作程序，將實(shí)施監(jiān)護(hù)侵害的本市戶籍監(jiān)護(hù)人信息納入市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。必要時(shí)，可將造成兒童陷入困境的非本市戶籍人員的相關(guān)信息提供給戶籍地相關(guān)職能部門。
（三）加快服務(wù)設(shè)施建設(shè)。各區(qū)要設(shè)立專門場所或在區(qū)屬社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中設(shè)置專門區(qū)域，承擔(dān)困境兒童的臨時(shí)監(jiān)護(hù)、照料工作。
（四）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。各區(qū)要選派工作能力強(qiáng)、認(rèn)真負(fù)責(zé)、有愛心、有擔(dān)當(dāng)精神的同志從事困境兒童保障工作，充實(shí)一線工作力量。依托本市社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，每個(gè)街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）配備困境兒童保障社區(qū)工作者。
（五）加大財(cái)力保障力度。各級(jí)財(cái)政部門要優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，支持做好困境兒童保障工作。
（六）注重督促檢查。市民政局要加強(qiáng)工作督查，將困境兒童保障工作納入各區(qū)保障民生工作的督查指標(biāo)，建立常態(tài)化的督查考核機(jī)制，確保各項(xiàng)工作落實(shí)到實(shí)處。
（七）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。要加強(qiáng)兒童權(quán)益保障法律法規(guī)和困境兒童保障政策宣傳。加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和宣傳，強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)的責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)全民關(guān)愛。建立健全輿情監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制，及時(shí)妥善回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。
本實(shí)施意見自2017年5月20日起實(shí)施，有效期至2022年5月19日。
上海市人民政府
2017年5月10日
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