津政辦發(fā)〔2018〕20號《天津市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)市級財(cái)政管理硬化預(yù)算約束的意見》

津政辦發(fā)〔2018〕20號

天津市人民政府辦公廳關(guān)于

加強(qiáng)市級財(cái)政管理硬化預(yù)算約束的意見

各區(qū)人民政府，各委、局，各直屬單位：

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理、硬化預(yù)算約束，集中有限財(cái)力保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》精神，結(jié)合本市實(shí)際，經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)提出如下意見：

一、充分認(rèn)識加強(qiáng)財(cái)政管理硬化預(yù)算約束的重要性和緊迫性

黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。2018年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》明確：“當(dāng)前財(cái)政收入狀況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，各級政府仍要堅(jiān)持過緊日子，執(zhí)守簡樸、力戒浮華，嚴(yán)控一般性支出，把寶貴的資金更多用于為發(fā)展增添后勁、為民生雪中送炭”。中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》對加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、硬化地方政府預(yù)算約束提出了更高要求。

市委、市政府高度重視財(cái)政管理工作，采取有力措施，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，著力調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)，堅(jiān)定不移推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，取得明顯成效。當(dāng)前，我市正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政收入形勢嚴(yán)峻，收支矛盾非常突出，財(cái)政預(yù)算管理暴露出一些新問題，主要表現(xiàn)在：部門預(yù)算約束力不強(qiáng)，執(zhí)行中追加調(diào)整頻繁；市場化運(yùn)作機(jī)制不夠成熟，支出來源過度依賴財(cái)政資金；隱性債務(wù)規(guī)模較大，償債風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。為此，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步增強(qiáng)政府預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力，促進(jìn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。各部門作為預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任主體，要進(jìn)一步提高政治站位，堅(jiān)決落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，充分認(rèn)識加強(qiáng)財(cái)政管理硬化預(yù)算約束的重要性和緊迫性，嚴(yán)格執(zhí)行零基預(yù)算編制要求，嚴(yán)格預(yù)算追加審批，嚴(yán)禁在法定年初預(yù)算和調(diào)整預(yù)算之外編制各類補(bǔ)充預(yù)算或資金安排計(jì)劃，嚴(yán)禁無預(yù)算、無用款計(jì)劃、超預(yù)算和超計(jì)劃撥付資金，嚴(yán)禁對融資平臺公司等非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項(xiàng)目借款和墊付財(cái)政資金。進(jìn)一步完善資金共擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，切實(shí)維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性，不斷提高財(cái)政資金使用效益。

二、硬化支出預(yù)算約束效力，嚴(yán)格預(yù)算追加審批機(jī)制

（一）從嚴(yán)控制預(yù)算追加范圍。年度預(yù)算經(jīng)市人大審議批準(zhǔn)后，除遇國家政策變化或突發(fā)性、應(yīng)急性等特殊情況外，不予辦理預(yù)算追加。在年初預(yù)算之外的追加支出僅限于以下范圍：因國家政策調(diào)整需增加的市本級預(yù)算支出；突發(fā)公共應(yīng)急事件需增加的市本級預(yù)算支出；市委、市政府確定的新增重點(diǎn)項(xiàng)目。預(yù)算追加支出厘清輕重緩急，優(yōu)先保障上級政策性新增支出和市委、市政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目。

（二）嚴(yán)格履行預(yù)算追加審批程序。各部門向市人民政府提出追加預(yù)算的請示，由分管財(cái)政的副市長批轉(zhuǎn)市財(cái)政局研究辦理。市財(cái)政局按照規(guī)定對部門申請的追加事項(xiàng)進(jìn)行審核，結(jié)合年初預(yù)算安排、部門經(jīng)費(fèi)結(jié)余、年度財(cái)力和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況，對追加事項(xiàng)提出書面意見報(bào)市人民政府，由市長或者市長委托分管財(cái)政的副市長審批。重大事項(xiàng)需提請市人民政府常務(wù)會議或市長辦公會議研究決定。

年度預(yù)算執(zhí)行中，各部門發(fā)生新建單位開辦、編制內(nèi)增人、撫恤金發(fā)放、離休干部醫(yī)藥費(fèi)，以及因國家或本市政策變動(dòng)引起的基本支出增支事項(xiàng)，可向市財(cái)政局申請追加經(jīng)費(fèi)，市財(cái)政局根據(jù)相關(guān)政策審核后統(tǒng)籌安排。各部門因新增工作任務(wù)需要增加的國內(nèi)差旅費(fèi)、因公臨時(shí)出國費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)、會議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)，原則上由部門從其年初預(yù)算安排的公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)等資金中統(tǒng)籌解決。

（三）合理確定資金來源渠道。對于發(fā)生自然災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境安全隱患等突發(fā)事件，需及時(shí)增加預(yù)算支出的，先動(dòng)支預(yù)備費(fèi)，由市財(cái)政局報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后辦理；預(yù)備費(fèi)不足支出的，由市財(cái)政先行墊付，分年列支。對于市委、市政府確定的重大公益性資本支出，在優(yōu)先整合使用部門專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，缺口部分可由新增政府債券安排。對于各部門在年度預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生的新增支出需求，由其自行調(diào)劑本部門（含所屬單位）預(yù)算用于新增支出，市財(cái)政局審核辦理相關(guān)調(diào)劑手續(xù)。同時(shí)，建立多元化項(xiàng)目籌資渠道，通過市場化運(yùn)作、政府與市場共擔(dān)、市與區(qū)財(cái)政共擔(dān)、跨部門專項(xiàng)共擔(dān)等方式，確保當(dāng)年預(yù)算平衡。

三、充分利用社會資本辦事，完善資金籌措共擔(dān)機(jī)制

（一）充分利用社會資本辦事。加快推進(jìn)政府購買服務(wù)，對于養(yǎng)老服務(wù)、公共文化等領(lǐng)域中適合交由社會力量承擔(dān)的新增公共服務(wù)事項(xiàng)，優(yōu)先引入市場競爭機(jī)制，不再新增人員機(jī)構(gòu)，從“以人定費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙允露ㄙM(fèi)”，同時(shí)與項(xiàng)目評審和績效評價(jià)相結(jié)合，提高財(cái)政資金使用效益。推動(dòng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目加快實(shí)施和規(guī)范落地，分類精準(zhǔn)施策，探索多元主體合作。對政府參與的垃圾處理、污水處理等較為成熟的公共服務(wù)領(lǐng)域，強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式；對教育、農(nóng)業(yè)、文體、養(yǎng)老、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域較為成熟的項(xiàng)目，優(yōu)先應(yīng)用PPP模式建設(shè)運(yùn)營；對有現(xiàn)金流、具備運(yùn)營條件的其他公益性項(xiàng)目，強(qiáng)制實(shí)施PPP模式識別論證。建立激勵(lì)配套政策，通過引入中國PPP基金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，引導(dǎo)社會資本加快進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

（二）厘清市與區(qū)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。按照“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，合理劃分市、區(qū)兩級政府支出責(zé)任，市級事權(quán)市級承擔(dān)，區(qū)級事權(quán)區(qū)級承擔(dān)，跨區(qū)域、具有外溢性屬性的事權(quán)，采取按比例、按項(xiàng)目、按因素、按隸屬關(guān)系等方式，實(shí)行市、區(qū)兩級財(cái)政分級負(fù)擔(dān)、共同籌措資金。各級財(cái)政部門要把握“兜住底線”的要求，切實(shí)做好保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生工作。市有關(guān)部門不得對區(qū)級事權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)大包大攬；除重大災(zāi)情、疫情、生態(tài)環(huán)境安全隱患等事件外，凡與市級事權(quán)不直接相關(guān)的資金申請，市人民政府原則上不再批轉(zhuǎn)市財(cái)政局辦理，也不再給予資金補(bǔ)助。

（三）推進(jìn)整合部門專項(xiàng)資金。推進(jìn)跨部門資金清理整合，拓展專項(xiàng)資金統(tǒng)籌調(diào)劑空間。在專項(xiàng)資金總體規(guī)模不減少的前提下，綜合考慮各部門職責(zé)分工、發(fā)展方向等因素，分大類整合專項(xiàng)資金，歸并規(guī)模較小、使用方向雷同、支持對象相近的專項(xiàng)資金；取消已經(jīng)到期、不符合公共財(cái)政投向的專項(xiàng)資金；壓減違規(guī)使用、績效不高、結(jié)轉(zhuǎn)較大的專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)“一筆專項(xiàng)管一類事情”。研究制定專項(xiàng)資金整合獎(jiǎng)補(bǔ)制度，對于專項(xiàng)資金整合力度大、效果明顯的部門給予專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)。強(qiáng)化財(cái)政資金的“現(xiàn)金流管理”理念，依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度科學(xué)預(yù)測分期現(xiàn)金流，合理安排、統(tǒng)籌調(diào)度預(yù)算資金，避免出現(xiàn)“錢等項(xiàng)目”、資金沉淀等問題。

四、疏堵結(jié)合規(guī)范政府融資，嚴(yán)格債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

（一）嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)源頭管控。嚴(yán)格政府債務(wù)限額管理和預(yù)算約束。合理確定市、區(qū)政府債務(wù)規(guī)模上限，債務(wù)舉借嚴(yán)格控制在限額以內(nèi)。市、區(qū)政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，接受同級人大及其常委會審查和監(jiān)督，并向社會公開。建立健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制，實(shí)施“三個(gè)不立項(xiàng)”：對未經(jīng)財(cái)政部門評估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的、項(xiàng)目總投資無法落實(shí)或資金來源不清的、化債計(jì)劃或消化計(jì)劃未完成的，發(fā)展改革部門均不予立項(xiàng)。

（二）嚴(yán)格債務(wù)舉借管控。市、區(qū)兩級政府只能采取發(fā)行政府債券方式規(guī)范舉債。加快實(shí)現(xiàn)債券管理與項(xiàng)目嚴(yán)格對應(yīng)，發(fā)行政府債券必須一律與公益性建設(shè)項(xiàng)目對應(yīng)，一般債券和專項(xiàng)債券信息披露時(shí)均要將債券資金安排明確到具體項(xiàng)目。穩(wěn)步推進(jìn)專項(xiàng)債券改革，開好規(guī)范舉債“前門”，優(yōu)先在棚戶區(qū)改造、公立醫(yī)院、土地儲備、軌道交通等領(lǐng)域選擇符合條件的項(xiàng)目，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券。

（三）嚴(yán)格資金使用管控。各部門要區(qū)分輕重緩急，合理安排使用債務(wù)資金，并優(yōu)先保障在建工程項(xiàng)目建設(shè)。政府債券資金使用要嚴(yán)格按照披露的項(xiàng)目信息執(zhí)行，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開支。建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績效管理機(jī)制，提高債務(wù)資金使用績效。

（四）嚴(yán)格債務(wù)償還管控。政府專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金。因項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還，不得通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金。

（五）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警結(jié)果應(yīng)用，深化大數(shù)據(jù)綜合分析，實(shí)時(shí)監(jiān)控、全面評估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，定期推送預(yù)警結(jié)果。高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)要采取有效措施逐步化解風(fēng)險(xiǎn)，通過實(shí)施增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等一系列短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查和追責(zé)問責(zé)，強(qiáng)化屬地管理和部門管理的主體責(zé)任，對各類違規(guī)舉債行為，倒查責(zé)任、嚴(yán)肅處理、終身問責(zé)。

五、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保制度落實(shí)

市級各部門要統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，顧全大局、強(qiáng)化責(zé)任，積極支持配合市財(cái)政局履行財(cái)政收支管理工作職責(zé)。審計(jì)部門要做好財(cái)政收支和項(xiàng)目資金的審計(jì)監(jiān)督工作，加大財(cái)政資金績效審計(jì)力度。通過各方面的共同努力，確保有限的財(cái)政資金用在為群眾辦好事、辦實(shí)事和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的刀刃上。

各區(qū)人民政府可參照本通知要求，制定本區(qū)加強(qiáng)財(cái)政管理、硬化預(yù)算約束的實(shí)施辦法，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

天津市人民政府辦公廳

　2018年7月19日

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