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東莞市人民政府辦公室關(guān)于建立多元可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化資金保障機制的意見
東府辦〔2016〕7號
各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），市府直屬各單位：
為深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，加快改革步伐，積極推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，根據(jù)《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》（粵發(fā)〔2014〕13號）、《中共東莞市委 東莞市人民政府關(guān)于全面推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》（東委發(fā)〔2014〕19號）等有關(guān)文件精神，經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)就我市建立多元可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化資金保障機制提出如下意見，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
一、深刻認(rèn)識建立多元可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化資金保障機制的重要意義
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我市全面提升城市建設(shè)和發(fā)展水平的長遠戰(zhàn)略，是順應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)、加快轉(zhuǎn)型升級和實現(xiàn)高水平崛起的重要抓手。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣、投資規(guī)模大，在財政收支矛盾日漸突出和地方政府投融資體制深刻變革的形勢下，傳統(tǒng)的投資分擔(dān)機制、政府舉債模式已難以為繼，必須根據(jù)新形勢、新政策，創(chuàng)新思路，科學(xué)謀劃，建立有效的城鎮(zhèn)化資金保障機制。
有效的城鎮(zhèn)化資金保障機制，需要做到多元化和可持續(xù)兩個基本要求，需要發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場運作的雙重力量。在資金的籌措渠道和籌措方式方面，只有做到多元化，才能實現(xiàn)結(jié)構(gòu)化籌融資，增強資金籌措的靈活性、有效性。在資金投入、運作管理方面，只有做到科學(xué)規(guī)劃和決策，加強資源綜合開發(fā)、提升資金使用效益、平滑財政年度支出，才能防范政府債務(wù)風(fēng)險，保障財政金融安全，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供長效的資金保障。
二、準(zhǔn)確把握建立多元可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化資金保障機制的總體思路和基本原則
全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步解放思想、創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌考慮政府和市場、國資和民資、境內(nèi)和境外的相關(guān)要素，通過一系列制度創(chuàng)新和措施安排，穩(wěn)步提升基本公共服務(wù)的財政保障能力，建立健全規(guī)范透明和科學(xué)高效的政府投融資機制，充分調(diào)動民間資本、國有企業(yè)、鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟的積極性，打通境外資金入境投資我市城鎮(zhèn)化項目的有效路徑，形成政府為主導(dǎo)、市場為基礎(chǔ)、境外為補充的多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。
——政府主導(dǎo)，機制引領(lǐng)。城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投入規(guī)模大、期限長、范圍廣，而且公益性、準(zhǔn)公益項目多，要在政府主導(dǎo)下，加強頂層設(shè)計和政策引領(lǐng)，不斷完善體制機制，進一步提升財政預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)劃性，要發(fā)揮財政資金的杠桿作用，調(diào)動各方力量，有效引導(dǎo)社會資本投入到城鎮(zhèn)化項目中來。
——市場運作，多管齊下。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，放寬社會資本投資領(lǐng)域。鼓勵和引導(dǎo)投融資創(chuàng)新，為社會資本投資城鎮(zhèn)化項目提供暢通渠道和多元手段。
——規(guī)范高效，有序推進。要進一步增強法治意識和契約精神，規(guī)范開展政府融資工作，切實保障社會資本合法權(quán)益。增強城鎮(zhèn)化資金籌措、使用、管理的系統(tǒng)性和協(xié)同性，提升整體效率，提高城鎮(zhèn)化資金保障的能力和水平。按照公益類、經(jīng)營類等不同項目運營特點，區(qū)分政府和市場在投資比例、投融資方式等方面的差異，充分論證，科學(xué)安排，有序推進。
——統(tǒng)籌兼顧，防范風(fēng)險。認(rèn)真評估政府對債務(wù)風(fēng)險的承受能力，合理控制政府債務(wù)增長速度，始終將政府債務(wù)規(guī)?？刂圃诎踩秶鷥?nèi)。切實加強對PPP項目和政府購買服務(wù)等項目中政府支出責(zé)任的測算和控制，平滑年度財政支出，防范財政支付風(fēng)險。按照“借得到、用得好、還得起”的要求，努力踐行經(jīng)營城市理念，盤活政府存量資源，提升政府的信用等級和償債能力。
三、加強政府引導(dǎo)統(tǒng)籌，暢通城鎮(zhèn)化資金籌措主要渠道
（一）科學(xué)編制政府投融資規(guī)劃。加強對城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的投入測算和分析，立足我市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，科學(xué)編制中長期政府投融資規(guī)劃，合理劃分政府融資的項目范圍，增強政府投融資工作的整體性、前瞻性、協(xié)調(diào)性。編制年度政府投融資計劃，明確建設(shè)項目、投資規(guī)模、融資方式、責(zé)任主體，并與財政預(yù)算相銜接，增強政府投融資工作的可操作性。財政預(yù)算管理要在中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算中，統(tǒng)籌考慮政府在投融資項目中的支出責(zé)任，建立跨年度預(yù)算平衡機制。（責(zé)任單位：市財政局、市發(fā)改局）
（二）加強國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的探索和創(chuàng)新，積極爭取上級政策和資金支持。以“一中心四組團”的戰(zhàn)略部署為引領(lǐng)，按照規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、先行先試的要求，扎實推進國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作。廣泛學(xué)習(xí)、深入借鑒國內(nèi)新型城鎮(zhèn)化成功經(jīng)驗，博采眾長、勇于創(chuàng)新，因地制宜地探索適合新型城鎮(zhèn)化綜合試點的投融資模式。深入研究上級政策動向和資金投向，增強工作的主動性、前瞻性、有效性，積極爭取政策性資金，用足用活用好上級政策。優(yōu)化完善工作機制，做到信息互通、資源共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動，進一步提高項目申報成功率。（責(zé)任單位：市住建局、市發(fā)改局、市規(guī)劃局、市財政局）
（三）充分利用政府債券資金。建立政府舉債項目立項、篩選和統(tǒng)籌工作機制，加強與省發(fā)行政府債券部門的動態(tài)對接，積極爭取政府債券的分配額度。深入研究一般債券和專項債券的項目界定、償還方式等，科學(xué)分配政府債券指標(biāo)，健全政府債券使用績效考核管理制度。主動適應(yīng)地方政府信用等級評價的發(fā)展趨勢，完善以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度。（責(zé)任單位：市財政局）
（四）大力推行政府和社會資本合作（簡稱PPP）模式。注重制度創(chuàng)新，健全PPP模式制度規(guī)范，建立有效工作機制，切實推廣PPP模式。強化經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃，科學(xué)論證和遴選PPP項目，建立動態(tài)的可進可出的PPP項目庫。深入研究PPP的收益模式、收益分配和保障機制，確保PPP模式的健康、有序推進。建立健全與PPP項目相適應(yīng)的預(yù)算資金管理和財政補貼制度，增強PPP項目融資的可操作性。加大PPP項目宣傳推介力度，采取多樣化、便捷化的宣傳手段，吸引社會資本參與我市PPP項目。（責(zé)任單位：市財政局、市發(fā)改局，市屬相關(guān)職能部門）
（五）有序推進政府向社會力量購買服務(wù)模式。立足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，按照政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會參與、共同監(jiān)督的要求，有序開展向社會力量購買服務(wù)的探索和實踐。放開市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔(dān)，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺和質(zhì)量、效率不高等問題。發(fā)揮財政部門的牽頭作用，相關(guān)職能部門要各負(fù)其責(zé)，齊抓共管，形成合力。切實加強財政預(yù)算對政府購買服務(wù)的資金管理、績效管理作用，通過政府付費、財政補貼等方式，帶動政策性金融機構(gòu)和其他金融機構(gòu)對政府購買服務(wù)項目的融資支持。（責(zé)任單位：市財政局，市屬相關(guān)職能部門）
（六）引導(dǎo)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟積極參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。支持鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織通過自有資金直接投入或信托投資等多種方式，參與開發(fā)市投資建設(shè)的供水、燃氣、環(huán)保、收費高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共服務(wù)項目。市有關(guān)部門每年擇優(yōu)選定一批經(jīng)營穩(wěn)定、收益良好的優(yōu)質(zhì)項目向鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）推薦。對于村（社區(qū)）、村民小組集體經(jīng)濟通過購買信托計劃等方式投資市屬重點優(yōu)質(zhì)項目的，由財政部門安排一定比例的資金獎勵。按照國家、集體和農(nóng)民三方利益共享原則，鼓勵鎮(zhèn)村聯(lián)合開展土地統(tǒng)籌，并將鎮(zhèn)村土地統(tǒng)籌開發(fā)收益重點用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和社會保障，推動基層社會可持續(xù)發(fā)展并加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。（責(zé)任單位：市發(fā)改局、市財政局、市交通局、市水務(wù)局、市城管局、東莞信托公司）
四、切實發(fā)揮市場作用，豐富城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資手段
（一）發(fā)展政府投資基金，撬動更多資金投入城鎮(zhèn)化項目。整合各類財政性資金，研究設(shè)立支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域的政府投資基金，廣泛吸收金融資金和社會資金，支持政府PPP項目和政府購買服務(wù)項目，推動城鎮(zhèn)化項目建設(shè)。探索設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會民間資本參與產(chǎn)業(yè)投資，支持城鎮(zhèn)化進程中新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)做大做強，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，為城鎮(zhèn)化建設(shè)夯實產(chǎn)業(yè)和就業(yè)基礎(chǔ)。（責(zé)任單位：市財政局、市府金融工作局）
（二）借力政策性金融，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期限低成本資金。建立與國家開發(fā)銀行等政策性金融機構(gòu)的長效合作機制，做好融資項目篩選和儲備，積極引入政策性金融的信貸資金。行業(yè)主管部門要立足行業(yè)特點，通過創(chuàng)新項目融資模式，爭取政策性金融的資金支持，同時推動政策性金融機構(gòu)與鎮(zhèn)村一級加強縱深合作。財政部門、金融工作部門和項目融資主管部門要加強與政策性金融機構(gòu)的溝通和對接，適時完善配套政策，為雙方合作創(chuàng)造有利條件。（責(zé)任單位：市府金融工作局、市財政局、市發(fā)改局、市農(nóng)業(yè)局）
（三）促進金融創(chuàng)新，豐富城鎮(zhèn)化建設(shè)融資手段。切實發(fā)揮金融機構(gòu)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的主力作用，加強與銀行、信托、證券、保險、基金、融資擔(dān)保、租賃等各類金融機構(gòu)和經(jīng)濟組織緊密對接，支持各金融機構(gòu)針對我市的投資項目優(yōu)化金融產(chǎn)品設(shè)計、加強金融產(chǎn)品創(chuàng)新，綜合運用股權(quán)理財產(chǎn)品、并購貸款、票據(jù)融資、融資租賃等多種融資手段，更好地滿足城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。大力推進基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，提升資金周轉(zhuǎn)率，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源。支持市屬國有企業(yè)和園區(qū)控股公司擴大債券融資等直接融資的規(guī)模，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，降低融資成本。（責(zé)任單位：市府金融工作局、市財政局）
（四）發(fā)揮境外窗口公司作用，積極利用境外資金。借助東莞地緣優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢，積極利用香港資本市場、金融市場，通過境外借款、境外發(fā)債、融資租賃、返程投資等方式，引入境外資金，支持我市城鎮(zhèn)化建設(shè)。重新激活和發(fā)揮境外國有企業(yè)的窗口作用，加強市內(nèi)國有企業(yè)與境外窗口的對接協(xié)作，增強境外融資能力。（責(zé)任單位：人民銀行東莞市中心支行、市國資委、市府金融工作局）
五、統(tǒng)籌推進配套改革，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力支撐
（一）科學(xué)劃分市鎮(zhèn)兩級事權(quán)和支出責(zé)任。完善市鎮(zhèn)兩級財政管理體制，科學(xué)劃分事權(quán)財權(quán)，理清市鎮(zhèn)兩級政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的支出責(zé)任。建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，分類明確成本承擔(dān)的主體和支出責(zé)任。完善市對鎮(zhèn)（街道）的轉(zhuǎn)移支付體系，加大對欠發(fā)達鎮(zhèn)（街道）的財政支持力度，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。加大對村（社區(qū)）的基本公共服務(wù)補助力度，不斷完善資金收支和使用監(jiān)管細則，逐步實現(xiàn)由市鎮(zhèn)兩級財政承擔(dān)村（社區(qū)）基本公共服務(wù)支出。（責(zé)任單位：市財政局、市農(nóng)業(yè)局、市民政局、市公安局、市城管局）
（二）營造民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度環(huán)境。堅持“非禁即入、寬進嚴(yán)管”原則，鼓勵和支持民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止的一切產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，取消針對民間投資的不合理限制。明確政府投資范圍，加快退出一般競爭性領(lǐng)域。規(guī)范設(shè)置透明化的投資準(zhǔn)入門檻，公開投資準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)信息，組織專項清理不利于民間投資發(fā)展的政府文件，營造公平規(guī)范的市場準(zhǔn)入環(huán)境。（責(zé)任單位：市發(fā)改局）
（三）推動市屬國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型。將盤活政府存量資金、強化國有資產(chǎn)統(tǒng)籌力度和深化國有企業(yè)改革有機結(jié)合起來，有效整合資源，夯實利用PPP模式進行融資的基礎(chǔ)，為公共交通、截污次支管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。完善市屬國有企業(yè)管理體制機制，明確政府與市屬國有企業(yè)的責(zé)任邊界，剝離政府融資職能。支持相關(guān)市屬國有企業(yè)拓展業(yè)務(wù)范圍，豐富業(yè)態(tài)模式，運用創(chuàng)新模式承接市級建設(shè)項目，加強與鎮(zhèn)（街道）政府在投資領(lǐng)域的投資合作，提升企業(yè)經(jīng)營效益和盈利能力，增強自身融資投資的功能水平，實現(xiàn)自我平衡、良性發(fā)展。（責(zé)任單位：市國資委，相關(guān)市屬國有企業(yè)）。
（四）進一步完善公用事業(yè)服務(wù)價格調(diào)整機制。加快改進市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)的價格形成、調(diào)整和補償機制，使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。梳理政府定價政策，適度放開自主定價范圍。建立市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)價格調(diào)整聯(lián)動機制，發(fā)揮政府調(diào)控作用，平衡社會公眾和投資者的利益關(guān)系。（責(zé)任單位：市發(fā)改局）
（五）創(chuàng)新土地收儲體制機制。充分挖掘土地資源潛力，對全市土地儲備進行戰(zhàn)略性規(guī)劃。創(chuàng)新土地收購儲備的投融資模式，有效推進土地收儲工作。促進政府投資項目的土地綜合開發(fā)，使土地收益內(nèi)化為項目收益，為社會資本參與投資增強收益保障。（責(zé)任單位：市國土局）
（六）研究打通城鎮(zhèn)化資金的籌措鏈條。金融工作部門要系統(tǒng)梳理、全面摸清境外資金和境內(nèi)資金、民間資本和社會資本等資金鏈情況，創(chuàng)新工作思路，研究打通各方面資金鏈條的可行性方案，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供充足的資金支持。（責(zé)任單位：市府金融工作局、人民銀行東莞市中心支行）
六、規(guī)范做好政府融資管理，切實防范財政金融風(fēng)險
（一）政府債券要分類納入預(yù)算管理。實行政府債務(wù)限額管理制度，加強對政府債務(wù)的動態(tài)管理，確保不突破省下達我市的政府債務(wù)限額。政府債券只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。省下達我市的政府債券分類納入財政預(yù)算，并由預(yù)算安排資金償還，其中一般政府債券納入一般公共預(yù)算管理，專項債券納入政府性基金預(yù)算管理。加強政府或有債務(wù)的監(jiān)管，切實防范潛在債務(wù)風(fēng)險。建立科學(xué)有效的政府債務(wù)風(fēng)險衡量指標(biāo)體系，確保政府債務(wù)規(guī)模保持在政府可承受范圍內(nèi)，切實防范政府債務(wù)和財政金融風(fēng)險。（責(zé)任單位：市財政局）
（二）市場化融資項目要明確政企責(zé)任。遵循市場化原則，科學(xué)厘定政府在市場化融資項目中的支出責(zé)任，政府部門不承擔(dān)市場化融資項目運作的商業(yè)風(fēng)險。市場化融資項目取得的債務(wù)資金，由投資企業(yè)負(fù)責(zé)償還。對于PPP和政府購買服務(wù)等市場化融資項目，政府要守信履約，根據(jù)雙方簽訂的合作協(xié)議，將需要支付的補貼、使用費等支出，分類納入年度財政預(yù)算，以實現(xiàn)投資企業(yè)的合理回報。通過財政承受能力論證，其中為PPP項目的支出責(zé)任不超過本級一般公共預(yù)算支出的10%，確保財政中長期可持續(xù)性，有序推進項目實施，控制政府支出責(zé)任，防止加劇財政收支矛盾。（責(zé)任單位：市財政局）
七、健全工作機制
（一）加強部門協(xié)作。按照市委、市政府的工作部署和要求，明確城鎮(zhèn)化項目融資的部門聯(lián)合工作機制，由財政部門作為責(zé)任單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，項目歸口主管部門負(fù)責(zé)推進，相關(guān)市屬國有企業(yè)按要求具體落實，其他相關(guān)部門各司其職、緊密配合，通過信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成工作合力，確保工作成效。（責(zé)任單位：市屬相關(guān)職能部門）
（二）做好培訓(xùn)宣傳。運用有效的培訓(xùn)手段和方式，加大干部培訓(xùn)力度，改變政府投資的慣性思維，主動適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，掌握政府管理的新思路、新本領(lǐng)，積極采用PPP模式、政府購買服務(wù)模式等新型方式開展項目建設(shè)，撬動社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財政部門和業(yè)務(wù)主管部門要在政策咨詢、信息公開、項目推介、項目審批、金融創(chuàng)新等方面為各投資主體做好服務(wù)。各行業(yè)主管部門要加大宣傳力度，增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍。（責(zé)任單位：市財政局）
（三）借助專業(yè)力量。加強與專業(yè)中介組織的合作，通過采購一批法律、財務(wù)、咨詢等專業(yè)機構(gòu)，為我市的城鎮(zhèn)化項目融資提供專業(yè)服務(wù)。加強與金融機構(gòu)的對接，發(fā)揮金融機構(gòu)的人才優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢。健全政府對金融機構(gòu)支持我市城鎮(zhèn)化建設(shè)的激勵政策，完善財政資金、社保資金存款支持等配套措施。（責(zé)任單位：市財政局，市屬相關(guān)職能部門）
（四）加強督查推進。在明晰各級各部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障工作管理責(zé)任制，對各責(zé)任單位完成情況進行考核。市府督查室要加強督促檢查工作推進情況；市財政部門要強化工作協(xié)調(diào)；市監(jiān)察部門要加大監(jiān)督檢查力度，強化問責(zé)；市審計部門要依法進行審計監(jiān)督。（責(zé)任單位：市府督查室、市監(jiān)察局、市審計局）
東莞市人民政府辦公室
2016年1月27日
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