杭政辦函〔2023〕21號《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于高質(zhì)量開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點的實施意見》

杭州市人民政府辦公廳關(guān)于高質(zhì)量開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點的實施意見







杭政辦函〔2023〕21號

各區(qū)、縣（市）人民政府，市政府各部門、各直屬單位：

為進一步嚴(yán)格保護耕地，優(yōu)化國土空間，高效配置資源，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進共同富裕，根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展土地綜合整治試點的意見》（浙政發(fā)〔2022〕32號）等文件精神，經(jīng)市政府同意，現(xiàn)就我市高質(zhì)量開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）總體目標(biāo)。

深入貫徹黨的二十大精神，堅持最嚴(yán)格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度，把開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點工作，作為我市高質(zhì)量發(fā)展?fàn)幃?dāng)共同富裕示范區(qū)城市范例的重要抓手、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有機更新的重要機遇和化解空間資源土地要素瓶頸制約的重要路徑，有效破解耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化和生態(tài)質(zhì)量退化等問題，加快繪就空間集聚、要素匯聚、耕地連片、產(chǎn)業(yè)興旺、共同富裕、全域美麗的現(xiàn)代版富春山居圖，打造具有杭州辨識度的國土空間現(xiàn)代化治理標(biāo)志性成果，在“兩個先行”中奮力展現(xiàn)頭雁風(fēng)采。

到2027年，全市開展土地綜合整治項目（以下簡稱整治項目）60個以上，土地綜合整治項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)）面積達(dá)到300萬畝以上，其中跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點項目（以下簡稱試點項目）15個以上。項目區(qū)和其他零星整治項目共計產(chǎn)生城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)1.4萬畝以上，低效用地再開發(fā)5萬畝以上，盤活存量建設(shè)用地7.2萬畝以上，新建和改造提升“百千萬”集中連片永久基本農(nóng)田（含高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田）30萬畝以上，墾造新增耕地（含旱地改水田）4.7萬畝以上。項目區(qū)范圍內(nèi)的各項具體目標(biāo)任務(wù)，將依據(jù)省下達(dá)任務(wù)結(jié)合杭州實際另行細(xì)化分解。

（二）基本原則。

1.堅持規(guī)劃引領(lǐng)。以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，有序開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點工作，推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，不斷提升國土空間治理現(xiàn)代化水平。

2.堅持保護耕地。采取“長牙齒”的硬措施，嚴(yán)格保護耕地和永久基本農(nóng)田，堅決遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，提升耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護能級。

3.堅持生態(tài)優(yōu)先。厚植杭州獨特生態(tài)資源優(yōu)勢，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，通過跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷趨好。

4.堅持以人為本。牢牢守住群眾利益底線，從群眾意愿和需求出發(fā)，突出問題導(dǎo)向，推動共富單元和城鄉(xiāng)風(fēng)貌建設(shè)，切實增強人民群眾獲得感、幸福感。

二、整治任務(wù)

（三）耕地優(yōu)化提升。以破解耕地碎片化問題為重點，統(tǒng)籌推進“百千萬”永久基本農(nóng)田集中連片整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，將項目區(qū)內(nèi)土地綜合整治區(qū)（以下簡稱整治區(qū)）的永久基本農(nóng)田100%建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。以落實耕地占補平衡為重點，實施耕地開墾、旱地改水田和農(nóng)田水利工程等，穩(wěn)妥推進耕地功能恢復(fù)，整治后新增耕地面積不少于整治區(qū)內(nèi)原有耕地面積的5%。以解決農(nóng)業(yè)用地落地難問題為重點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，統(tǒng)籌規(guī)劃一定比例設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)田水利、機耕路等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地，結(jié)合整治工作逐步落實到位。

（四）村莊優(yōu)化提升。以解決村莊布局無序問題為重點，有序推進高山遠(yuǎn)山、高速高鐵航空、地質(zhì)災(zāi)害隱患地區(qū)村莊以及“空心村”、零星農(nóng)居點的搬遷集聚，實施城中村、城郊村拆遷改造，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減量。以改善人居環(huán)境品質(zhì)為重點，實施城鄉(xiāng)環(huán)境和景觀風(fēng)貌整治，提升干線公路、“四好公路”、水運碼頭作業(yè)區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，推進“一老一小”場景營造，開展“杭派”民居、未來鄉(xiāng)村和郊野公園建設(shè)。以增強農(nóng)村“造血”功能為重點，按照“盤活存量為主、適當(dāng)新增為輔”原則，促進“農(nóng)業(yè)+”三產(chǎn)融合發(fā)展用地，重點保障農(nóng)業(yè)開發(fā)、電子商務(wù)、冷鏈物流、旅游民宿、康養(yǎng)文創(chuàng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地。

（五）低效工業(yè)用地、城鎮(zhèn)低效用地整治和優(yōu)化提升。以破解工業(yè)用地低小散問題為重點，按照“突出主園、整合多點、減少多區(qū)”的原則，推進低效工業(yè)用地向開發(fā)邊界內(nèi)和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）遷移集聚，入園集聚度達(dá)到70%以上。以解決城鎮(zhèn)土地盤活難問題為重點，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城中村和老舊小區(qū)改造、“三改一拆”、未來社區(qū)和美麗城鎮(zhèn)建設(shè)等有機結(jié)合，配套完善土地收儲機制，促進土地要素有序流動。以提高土地利用績效為重點，探索土地短期利用、工業(yè)綜合利用等方式，提高土地開發(fā)利用效率。

（六）生態(tài)保護修復(fù)優(yōu)化提升。加強對水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護地等重要生態(tài)空間和錢塘江兩岸、高速高鐵航空視野等景觀廊道的生態(tài)保護，以及對礦山地質(zhì)隱患、水土流失、生態(tài)系統(tǒng)退化等現(xiàn)象的修復(fù)。因地制宜開展清潔田園、違建整治、美麗鄉(xiāng)村、河湖水系治理、濕地修復(fù)、小流域整治，以及廢棄礦山修復(fù)和森林植被恢復(fù)等工程，落實水域、林地占補平衡，提升區(qū)域生物多樣性。綜合提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，協(xié)同優(yōu)化鄉(xiāng)村水系、林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間，強化鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控和歷史文化傳承，勾勒好鄉(xiāng)村“天際線”，凸顯鄉(xiāng)村美學(xué)價值。

三、推進機制

（七）構(gòu)建整治規(guī)劃體系。構(gòu)建完善以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)、逐級傳導(dǎo)、面向?qū)嵤┑耐恋鼐C合整治專項規(guī)劃，重點突出跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點工作，包括市級整治規(guī)劃綱要、區(qū)縣（市）整治規(guī)劃、整治片區(qū)規(guī)劃和年度實施計劃。市規(guī)劃和自然資源局負(fù)責(zé)編制全市整治規(guī)劃綱要，銜接本級國土空間總體規(guī)劃。區(qū)、縣（市）負(fù)責(zé)編制本級整治規(guī)劃，銜接本級國土空間總體規(guī)劃，報市政府審批；負(fù)責(zé)編制整治片區(qū)規(guī)劃和年度實施計劃，銜接所涉范圍詳細(xì)規(guī)劃，報市土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定。確需調(diào)整永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃和相關(guān)詳細(xì)規(guī)劃的，按規(guī)定程序報批。[責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局，各區(qū)、縣（市）政府]

（八）完善整治實施機制。市規(guī)劃和自然資源局負(fù)責(zé)制定全市土地綜合整治行動計劃（以下簡稱行動計劃），以跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點工作為重點，研究制定整治政策，分解下達(dá)目標(biāo)任務(wù)；審查全市整治項目實施方案、永久基本農(nóng)田布局調(diào)整方案、相關(guān)規(guī)劃調(diào)整方案等；做好整治項目的市級整體驗收、年度績效評價及其他相關(guān)工作。區(qū)、縣（市）政府作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)全面落實細(xì)化行動計劃；做好整治項目的調(diào)查、評估、立項等前期工作；編制、審查本級整治項目實施方案、永久基本農(nóng)田布局調(diào)整方案、相關(guān)規(guī)劃調(diào)整方案；做好整治項目實施、績效評價、本級驗收及后期長效管護等各項工作。[責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局，各區(qū)、縣（市）政府]

（九）探索多元投資方式。建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點招商引資項目儲備庫，加大推介力度。支持市和區(qū)、縣（市）屬國資國企與社會化資本共同參與土地綜合整治開發(fā)，鼓勵通過指標(biāo)收購、生態(tài)補償、運營管護、配套產(chǎn)業(yè)用地等方式激發(fā)社會資本動力。依法依規(guī)探索實施“融資+工程總承包”“工程總承包+后續(xù)運營”“融資+工程總承包+后續(xù)運營”等一體化推進方式。對屬于同一行業(yè)主管部門且具備統(tǒng)一施工條件的試點項目，可對相關(guān)子項目及整治后土地利用進行統(tǒng)一招投標(biāo)，提高實施效率和建設(shè)質(zhì)量。[責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局、市發(fā)改委、市國資委，各區(qū)、縣（市）政府]

四、政策措施

（十）優(yōu)先落實永久基本農(nóng)田保護。每個試點項目需建成１個以上“百千萬”永久基本農(nóng)田集中連片工程，重點推進永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田協(xié)同建設(shè)。優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局，按照“量入為出、先補后調(diào)”的原則，先通過土地綜合整治在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外形成集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地，再對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)碎片化永久基本農(nóng)田和城鄉(xiāng)建設(shè)確實難以避讓的“開天窗”永久基本農(nóng)田進行優(yōu)化調(diào)整。原則上調(diào)整規(guī)模控制在項目區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田面積的3%以內(nèi)，最高不超過5%；在有足額優(yōu)質(zhì)補劃資源的前提下，少數(shù)項目確需突破的，應(yīng)報經(jīng)省級以上自然資源部門批準(zhǔn)，新增永久基本農(nóng)田面積不得少于調(diào)整面積的5%。（責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

（十一）優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。在試點項目區(qū)建設(shè)用地總量不增加的前提下，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外存量建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的規(guī)劃新增指標(biāo)，可置換到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)使用，并允許實施土地征收成片開發(fā)。允許農(nóng)村建設(shè)用地因地制宜復(fù)墾為林地、濕地、水域等生態(tài)用地，盤活等量相應(yīng)指標(biāo)，其中復(fù)墾為水域的應(yīng)征得有關(guān)部門同意。建立并完善耕地“進出平衡”制度，允許零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地之間進行空間置換，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。允許近年來已實施土地綜合整治工程的區(qū)域，深化提升后納入試點項目。（責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市林水局）

（十二）保障鄉(xiāng)村振興用地。支持各區(qū)、縣（市）結(jié)合鄉(xiāng)村詳細(xì)規(guī)劃編制，在整治區(qū)內(nèi)的集中連片耕地周邊，按照不高于集中連片耕地面積5‰的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)施農(nóng)用地或農(nóng)文旅混合建設(shè)用地，鼓勵由整治實施主體統(tǒng)一建設(shè)，規(guī)范建筑標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)貌要求，建成后無償移交村級集體經(jīng)濟組織管理，并通過出租等方式獲取長期收益。積極穩(wěn)妥推進貨幣化等多種方式安置，逐步減少就地安置，鼓勵引導(dǎo)搬遷農(nóng)戶就近向城市、集鎮(zhèn)集聚；鼓勵區(qū)、縣（市）政府因地制宜，根據(jù)村莊整治搬遷集聚后建設(shè)用地節(jié)余情況，統(tǒng)籌謀劃“飛地入園”項目和物業(yè)，建立健全利益共享機制，發(fā)展壯大鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟。[責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，各區(qū)、縣（市）政府]

（十三）促進低效用地提質(zhì)增效。加快推進產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)外零散低效工業(yè)用地整治騰退，按要求落實工業(yè)用地占補平衡。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外合法工業(yè)用地拆除復(fù)墾后，對建設(shè)用地使用權(quán)人可采用貨幣補償或土地（物業(yè)）安置，符合開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的項目，建設(shè)用地使用權(quán)人可申請置換開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)最高不超過同等面積的土地或物業(yè)，置換的土地經(jīng)批準(zhǔn)可協(xié)議出讓。符合規(guī)劃的存量工業(yè)用地擴容改造驗收后，擴容部分土地可轉(zhuǎn)換為“工業(yè)+生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)”等混合產(chǎn)業(yè)用地。支持符合條件的存量商業(yè)商務(wù)用地有機更新，經(jīng)批準(zhǔn)并補繳出讓金后可重新設(shè)定出讓年限。整治區(qū)內(nèi)低效用地再開發(fā)、納入土地征收成片開發(fā)方案的，單個片區(qū)面積可不作限制性要求。[責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局、市經(jīng)信局，各區(qū)、縣（市）政府]

（十四）探索生態(tài)修復(fù)激勵機制。綜合運用《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）等相關(guān)支持政策，鼓勵社會資本參與生態(tài)修復(fù)，對符合相關(guān)條件的修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)。按政策規(guī)定修復(fù)廢棄礦山、治理地質(zhì)災(zāi)害等產(chǎn)生的土石料，疏浚河道產(chǎn)生的淤泥、泥沙，無償用于原修復(fù)工程后仍有剩余的，由各區(qū)、縣（市）政府依托公共資源交易平臺進行處置，并保障修復(fù)主體合理收益。探索開展生態(tài)修復(fù)產(chǎn)品價值核算，建設(shè)生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化平臺，積極推進核算結(jié)果運用，完善生態(tài)保護補償機制。（責(zé)任單位：市發(fā)改委、市規(guī)劃和自然資源局、市林水局、市生態(tài)環(huán)境局）

（十五）加大資金整合支持力度。推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌用于鄉(xiāng)村地區(qū)土地綜合整治，支持鄉(xiāng)村地區(qū)開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點。鼓勵各地加強土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用，提高資金綜合效益。在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，用好地方政府專項債券，加大對符合專項債券條件的重點項目支持力度；支持金融機構(gòu)加大金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，以市場化方式用好金融工具，創(chuàng)新投融資體制機制，撬動更多社會資本投入。探索在土地出讓公告中單列一級開發(fā)成本，專項用于試點項目土地前期開發(fā)資金。[責(zé)任單位：市財政局、市發(fā)改委、市地方金融監(jiān)管局、市規(guī)劃和自然資源局，人行杭州中心支行，各區(qū)、縣（市）政府]

（十六）強化試點激勵。將跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點開展情況納入土地綜合整治相關(guān)激勵政策。開展市級土地綜合整治工作年度績效評估，對先進區(qū)、縣（市）政府給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)獎勵；開展市級土地綜合整治示范工程評選，對精品工程給予一定數(shù)額的資金獎勵，并在此基礎(chǔ)上推薦申報省級精品工程；開展市級永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)“三合一”建設(shè)年度績效評估，對先進區(qū)、縣（市）政府給予一定數(shù)額的資金獎勵；對于永久基本農(nóng)田周邊的農(nóng)用地、零散耕地、建設(shè)用地復(fù)墾地塊，整治提升后納入永久基本農(nóng)田儲備庫的，按照《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于優(yōu)化創(chuàng)新耕地保護機制促進全市共同富裕的實施意見》（杭政辦函〔2022〕66號）規(guī)定優(yōu)先予以統(tǒng)籌。具體指標(biāo)和資金獎勵辦法由市規(guī)劃和自然資源局會同市財政局另行制定。（責(zé)任單位：市財政局、市規(guī)劃和自然資源局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

五、組織保障

（十七）強化組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的市土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室設(shè)在市規(guī)劃和自然資源局），統(tǒng)籌組織推進全市跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點工作；各區(qū)、縣（市）政府相應(yīng)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和專班，建立健全上下聯(lián)動的工作網(wǎng)絡(luò)。[責(zé)任單位：市級有關(guān)單位，各區(qū)、縣（市）政府]

（十八）強化數(shù)字賦能。依托空間智治平臺，打造完善土地綜合整治應(yīng)用場景，以項目管理為核心，建立集調(diào)查評價、分析研判、監(jiān)測預(yù)警、績效評估于一體的應(yīng)用體系，并與“耕地智?！薄皦ㄔ焯豳|(zhì)”等系統(tǒng)多跨協(xié)同，充分發(fā)揮“田長制”作用，實現(xiàn)對試點項目的全生命周期監(jiān)管。（責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局、市數(shù)據(jù)資源局）

（十九）強化監(jiān)督考核。建立完善土地綜合整治工作考核監(jiān)管機制，每年制定年度計劃，實施績效評估，評估結(jié)果納入耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核。完善協(xié)同聯(lián)動、問題交辦、例會推進、績效晾曬、宣傳引導(dǎo)等各項推進機制，壓實工作責(zé)任，確保項目成熟一個、實施一個，推進一個、高標(biāo)準(zhǔn)完成一個。[責(zé)任單位：市規(guī)劃和自然資源局]

本意見自2023年3月18日起施行，有效期至2027年12月31日，由市規(guī)劃和自然資源局負(fù)責(zé)牽頭組織實施。

杭州市人民政府辦公廳

2023年2月15日

（此件公開發(fā)布）

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