吉政辦發(fā)〔2016〕42號《吉林省人民政府辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的實施意見》

《吉林省人民政府辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的實施意見》








吉政辦發(fā)〔2016〕42號

吉林省人民政府辦公廳關于推進

農業(yè)水價綜合改革的實施意見

吉政辦發(fā)〔2016〕42號

各市（州）人民政府，長白山管委會，各縣（市）人民政府，省政府各廳委辦、各直屬機構：

我省是農業(yè)大省，也是水資源短缺省份，農業(yè)用水大量集中在以種植水稻為主的農業(yè)灌區(qū)，全省共有大中型灌區(qū)137處，其中：設計灌溉面積30萬畝以上的大型灌區(qū)12處，1萬畝以上30萬畝以下的中型灌區(qū)125處。長期以來，我省農田水利基礎設施薄弱，工程不配套，供水計量設施不完善，灌區(qū)工程運行維護經(jīng)費嚴重不足，農業(yè)用水管理不到位，用水戶對水是商品的意識淡薄，農業(yè)水價形成機制不健全，現(xiàn)行價格水平總體偏低，僅為供水成本的30%左右，價格長期低于供水成本，不能有效反映水資源的稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農業(yè)用水方式粗放，大水漫灌，用水效率低下，而且難以保障農田水利工程良性運行。

為貫徹落實《國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號），進一步加強我省農田水利基礎設施建設和農業(yè)用水管理，建立健全農業(yè)水價形成機制，充分發(fā)揮價格杠桿的調節(jié)作用，促進農業(yè)節(jié)水和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障農田水利工程良性運行和實現(xiàn)農村水利體制機制創(chuàng)新，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就推進我省農業(yè)水價綜合改革提出如下實施意見：

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真落實黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署，按照 “四個全面 ”戰(zhàn)略布局要求，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，圍繞保障國家糧食安全和水安全，落實節(jié)水優(yōu)先方針，加強供給側結構性改革和農業(yè)用水需求管理，堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，政府和市場協(xié)同發(fā)力，以明晰水權、定額管理為前提，以完善農田水利工程體系和供水計量設施為基礎，以健全農業(yè)水價形成機制為核心，以創(chuàng)新體制機制為動力，逐步建立農業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度，提高農業(yè)用水效率，促進實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。

（二）基本原則。

堅持綜合施策。加強農業(yè)水價改革與其他相關改革的銜接，綜合運用工程配套、管理創(chuàng)新、價格調整、財政獎補、技術推廣、結構優(yōu)化等舉措?yún)f(xié)同推進改革，促進農業(yè)節(jié)水。

堅持兩手發(fā)力。既要使市場在資源配置中起決定性作用，促進農業(yè)節(jié)水，也要更好發(fā)揮政府作用，保障糧食等重要農作物合理用水需求，總體上不增加農民負擔。

堅持多方聯(lián)動。以各級政府為主導，物價、財政、水利、農業(yè)等部門密切合作，發(fā)揮價格調整、資金整合、行業(yè)指導等優(yōu)勢，形成工作合力。

堅持供需統(tǒng)籌。既要強化供水管理，健全運行機制，提高供水服務效率，也要把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農業(yè)用水精細化管理水平，推動農業(yè)用水方式轉變。

堅持因地制宜。根據(jù)各地水資源稟賦、水利工程狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平，結合土地流轉、農業(yè)經(jīng)營方式轉變，尊重農民意愿，科學選定符合當?shù)貙嶋H的改革模式。

堅持試點先行。優(yōu)先選擇基礎條件好、基層組織積極性高、群眾意愿強的灌區(qū)開展改革試點，帶動全省改革工作扎實推進。

（三）總體目標。用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應的農業(yè)水價形成機制，實行 “骨干工程水價＋末級渠系水價 ”的農業(yè)終端水價制度，農業(yè)用水價格總體達到運行維護成本水平，農業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實行，實施斗渠口計量收費，可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制基本建立，先進適用的農業(yè)節(jié)水技術措施普遍應用，農業(yè)種植結構實現(xiàn)優(yōu)化調整，促進農業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉變。

二、主要任務

（一）完善配套供水計量設施。新建、改擴建灌區(qū)工程要將計量設施建設作為工程建設內容之一同步建設；尚未配備計量設施的現(xiàn)有灌區(qū)工程，要盡快編制量測水設施配套改造方案，經(jīng)有管理權限的水行政主管部門批準后，抓緊配套建設。要緊密結合灌區(qū)供水管理實際需求，按照因地制宜、經(jīng)濟適用的原則建設適宜的供水計量設施，提高供水計量的透明度和精準度。要充分利用現(xiàn)代化、信息化手段，儀器設備要先進、適用、計量準確、使用方便，并考慮灌區(qū)運行管護能力。

各地政府要多方籌集資金，充分利用大中型灌區(qū)節(jié)水配套改造、高標準農田建設、現(xiàn)代農業(yè)、小型農田水利等涉農水利資金，開展灌區(qū)計量設施配套建設。千億斤糧食田間工程等其他項目在開展灌區(qū)工程配套建設的同時，也要按照灌區(qū)統(tǒng)一的計量設施配套方案，同步開展計量設施配套建設。嚴重缺水地區(qū)和地下水超采地區(qū)要限期配套完善。

2025年以前，全省大中型灌區(qū)要在骨干工程和末級渠系產權分界點設置供水計量設施，實行斗口計量供水，由灌區(qū)管理單位負責管理和計量，并由農村集體經(jīng)濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體對灌區(qū)管理單位供水計量及水費計收工作實施監(jiān)督和確認；小型灌區(qū)和末級渠系要根據(jù)管理需要細化計量單元，合理設置計量設施，由農民用水合作組織等用水主體負責管理和計量。

（二）加快完善灌排工程體系。各地政府要以縣級農田水利建設規(guī)劃為依據(jù)，多方籌集資金，加強項目資金整合，加快灌區(qū)骨干工程和末級渠系配套改造建設，為農業(yè)水價綜合改革提供硬件支撐。

（三）建立農業(yè)水權制度。

1.科學制定農業(yè)灌溉用水定額。各級水行政主管部門要把建立農業(yè)用水總量控制和定額管理制度作為實施最嚴格水資源管理制度的著力點，省水利廳要按照《灌溉用水定額編制導則》（ＧＢ／Ｔ29404－2012）要求，充分考慮各地區(qū)農田水利工程設施狀況、土壤結構和節(jié)水技術推廣應用等情況，區(qū)分不同農作物品種，合理制定農業(yè)灌溉用水定額，并定期修訂發(fā)布。

2.開展農業(yè)水權確權登記。各級水行政主管部門要嚴格取水許可管理，依法開展水資源論證，科學確定用水總量，對大、中型以上灌區(qū)進行取水許可清理，對沒有辦理取水許可證的，按照有關規(guī)定辦理，對取水許可證超期或沒有換證的，按照現(xiàn)有灌溉面積、實際取水量和用水定額重新核定取水量，辦理取水許可證，明確灌區(qū)取水權。

3.明晰農業(yè)用水戶初始水權。以縣級行政區(qū)域用水總量控制指標為基礎，科學核定農業(yè)用水總量。在明確灌區(qū)用水總量的前提下，灌區(qū)管理單位要以《吉林省用水定額》（ＤＢ22／Ｔ389-2010）為依據(jù)，結合本灌區(qū)實際，以促進節(jié)水和滿足用水戶正常用水需求為前提，合理確定本灌區(qū)灌溉用水定額，逐步把指標細化分解到農村集體經(jīng)濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權，實行總量控制、定額管理。由縣級水行政主管部門頒發(fā)水權證書，保障農業(yè)用水戶的用水權益。

4.開展水權轉讓試點。各地要建立水權交易平臺，培育和規(guī)范水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵用戶轉讓節(jié)水量。同一農民用水合作組織內部的轉讓，由農民用水合作組織統(tǒng)一協(xié)調、用水戶之間平等協(xié)商；跨農民用水合作組織的由灌區(qū)管理單位協(xié)調，政府或其授權的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可予以回購，保障用水戶獲得節(jié)水效益。在滿足區(qū)域內農業(yè)用水的前提下，經(jīng)原取水許可審批機關批準，節(jié)水量可以跨區(qū)域、跨行業(yè)轉讓，允許通過水權交易滿足新增合理用水需求，鼓勵社會資本通過參與建設節(jié)水供水重大水利工程優(yōu)先獲得新增水資源使用權。

（四）提高農業(yè)供水效率和效益。加強供給側結構性改革，各地要以我省率先實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化總體規(guī)劃和水利現(xiàn)代化規(guī)劃為依據(jù)，加快完善農田水利工程體系。加強維修養(yǎng)護資金籌措，做好工程維修養(yǎng)護，保障工程良性運行。建立財政農田水利資金投入激勵機制，加強項目資金整合，加大各級財政對農業(yè)水價綜合改革的支持力度，重點向改革積極性高、工作有成效的灌區(qū)傾斜。強化供水計劃管理和調度，積極推進供水管理信息化、自動化建設，提高水利工程管理單位運行效率和供水服務能力，保障合理的灌溉用水需求。各地政府要加大水利工程管理單位體制改革力度，通過合理定編、科學設崗、節(jié)能降耗、細化管理等措施，加強內部管理，有效降低供水成本，并逐步推行成本公開。加強水費計收與使用管理。水利工程水費要實行水價、水量、水費 “三公開 ”制度，其使用和管理要按照國務院財政主管部門和水行政主管部門有關財務會計制度執(zhí)行。

（五）加強農業(yè)用水需求管理。在穩(wěn)定糧食產量和產能的基礎上，因地制宜調整優(yōu)化種植結構。建立作物生育階段與天然降水相匹配的農業(yè)種植結構與種植制度。集成發(fā)展水肥藥一體化技術和水稻控制灌溉技術，提高灌溉用水利用率。積極推廣農機農藝相結合的深松整地、覆蓋保墑等措施，提升天然降水利用效率。開展節(jié)水農業(yè)試驗示范和技術培訓，提高農民科學用水技術水平。

（六）創(chuàng)新終端用水管理方式，落實末級渠系經(jīng)營和管護主體。積極推進小型水利工程管理體制改革，明晰農田水利設施產權，將使用權、管理權移交給農民用水合作組織、農村集體經(jīng)濟組織、受益農戶及新型農業(yè)經(jīng)營主體，明確管護責任。通過政府和社會資本合作（ＰＰＰ）、政府購買服務等方式，鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和管護，培育、引導專業(yè)化維修養(yǎng)護隊伍發(fā)展。鼓勵發(fā)展農民用水自治、專業(yè)化服務、水利工程管理單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農民用水合作組織規(guī)范組建、創(chuàng)新發(fā)展，并充分發(fā)揮其在供水工程建設管理、用水管理、水費計收等方面的作用。引導灌區(qū)內土地流轉，促進適度規(guī)模經(jīng)營，扶持農業(yè)企業(yè)、種植大戶、家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體參與農田水利工程建設和管護。

（七）建立健全農業(yè)水價形成機制。

1.分級制定農業(yè)水價。農業(yè)水價按照價格管理權限實行分級管理。大中型灌區(qū)骨干工程農業(yè)水價原則上實行政府定價，鼓勵具備條件的灌區(qū)由供需雙方在平等自愿的基礎上，按照有利于促進節(jié)水、保障工程良性運行和農業(yè)生產發(fā)展的原則協(xié)商定價；大中型灌區(qū)末級渠系和小型灌區(qū)農業(yè)水價實行協(xié)商定價。加強政府定價成本監(jiān)審，充分利用節(jié)水改造騰出空間，綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等，合理制定供水工程各環(huán)節(jié)水價并適時調整。供水價格原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平；確有困難的地區(qū)要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運行。水資源緊缺、用戶承受能力強的地區(qū)，農業(yè)水價可提高到完全成本水平。

2.探索實行分類水價。區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，在終端用水環(huán)節(jié)探索實行分類水價。統(tǒng)籌考慮用水量、生產效益、區(qū)域農業(yè)發(fā)展政策等，合理確定各類用水價格，用水量大或附加值高的經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價格可高于其他用水類型。地下水超采區(qū)要采取有效措施，使地下水用水成本高于當?shù)氐乇硭?，促進地下水采補平衡和生態(tài)改善。合理制定地下水水資源費（稅）征收標準，嚴格控制地下水超采。

3.探索實施超定額用水累進加價制度。為發(fā)揮價格杠桿作用，促進農業(yè)用水戶節(jié)水，在開展農業(yè)水價綜合改革的灌區(qū)，具備條件的可探索實施超定額用水累進加價制度。具體加價幅度，原則上按照《吉林省水利工程供水價格管理實施辦法》（吉發(fā)改價格聯(lián)字〔2006〕156號）執(zhí)行。

4.實施超定額用水累進征收水資源費制度。為促進灌區(qū)管理單位節(jié)水，按照省物價局、省財政廳、省水利廳《關于調整水資源費征收標準及有關問題的通知》（吉省價格〔2013〕304號）要求，在開展農業(yè)水價綜合改革的灌區(qū)，根據(jù)確權后的農業(yè)水權和用水定額，實施超定額用水累進征收水資源費制度。

（八）建立農業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制。

1.建立農業(yè)用水精準補貼機制。各地要在完善水價形成機制的基礎上，建立與節(jié)水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業(yè)用水精準補貼機制。補貼標準根據(jù)定額內用水成本與運行維護成本的差額確定，統(tǒng)籌考慮農業(yè)水價調整、農民承受能力，重點補貼種糧農民定額內用水。補貼對象為灌區(qū)管理單位或用水戶，補貼方式、環(huán)節(jié)、程序以及資金使用管理等由各地自行確定。

2.建立農業(yè)用水節(jié)水獎勵機制。各地要逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農業(yè)用水節(jié)水獎勵機制。根據(jù)節(jié)水量對采取節(jié)水措施、調整種植結構節(jié)水的規(guī)模經(jīng)營主體、農村集體經(jīng)濟組織、農民用水合作組織和農戶給予獎勵，提高用戶主動節(jié)水的意識和積極性。

3.多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金。在積極爭取國家各項資金政策的同時，要統(tǒng)籌財政安排的水利工程管理單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護經(jīng)費、農業(yè)灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養(yǎng)護補助、調水費用補助、有關農業(yè)獎補資金等，落實精準補貼和節(jié)水獎勵資金來源。

三、實施步驟

堅持試點先行、扎實穩(wěn)妥、全面推進，做好我省農業(yè)水價綜合改革工作。

（一）擴大試點范圍（2016-2018年）。在推進已有試點灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革各項政策落實和落地的同時，進一步擴大試點范圍，在全省選擇工程設施比較完善、當?shù)卣坝嘘P部門積極推進改革、干部群眾有改革積極性、有獨立管理單位、有一定的改革基礎和經(jīng)驗且具有代表性的灌區(qū)，開展農業(yè)水價綜合改革試點。每年爭取確定2-4個試點縣，通過加大投入，完善灌排工程和計量設施，深入實施農業(yè)綜合水價改革。通過試點總結出符合我省實際的經(jīng)驗和做法，為改革全面推開找出路、做示范。

（二）配套完善灌區(qū)工程和供水計量設施（2016-2025年）。結合全省水利現(xiàn)代化建設和高標準農田建設，充分利用現(xiàn)有農田水利建設資金，整合各項涉農、涉水資金，加快灌區(qū)工程配套改造，完善灌排體系，健全供水計量設施，逐步實現(xiàn)斗渠口計量收費，為農業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造硬件條件。

（三）全面推進農業(yè)水價綜合改革（2019-2025年）。在試點的基礎上，全面開展國有灌區(qū)的農業(yè)水價綜合改革。落實國家和我省各項農業(yè)水價綜合改革政策，深入開展灌區(qū)管理體制改革，落實公益性人員經(jīng)費和公益性維修養(yǎng)護經(jīng)費，加強農民用水合作組織建設，推進和引導灌區(qū)內土地適度集中經(jīng)營。

四、保障措施

（一）加強組織領導。各地政府對本行政區(qū)域農業(yè)水價綜合改革工作負總責，要切實加強組織領導，積極推進落實。要結合當?shù)氐膶嶋H情況，制定明確的時間表和分步實施計劃，細化年度改革目標任務，建立健全工作機制，抓好各項措施落實。及時協(xié)調解決改革過程中遇到的困難和問題，確保改革順利推進。要定期總結改革經(jīng)驗，具備條件的要適時予以推廣。

（二）明確部門責任。各地物價、財政、水利、農業(yè)等部門要各負其責、分工協(xié)作、相互配合、精心組織、加強指導，共同推進農業(yè)水價綜合改革，定期向當?shù)卣蜕霞壷鞴懿块T匯報改革進展情況。市（州）、縣（市）有關部門要組織做好本地農業(yè)水價綜合改革方案的編制、審查、批復、實施、考核和驗收工作。省級有關部門要定期督導灌區(qū)管理單位做好方案的組織實施，落實各項改革措施，切實完成改革任務。

（三）認真落實改革任務。各灌區(qū)管理單位要搶抓機遇，積極投身改革，主動參與并配合本級政府有關部門做好改革方案的編制工作，改革方案批復后，要認真組織實施，落實各項建設和改革任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社等農村基層組織要全力支持和配合改革，做好群眾動員、協(xié)調等工作，積極參與改革方案制定、改革措施落實、改革效果評價等過程，共同推動改革工作有效開展，確保各項改革措施和政策落實、落地，按時完成改革任務。

（四）做好宣傳引導。各地政府、各有關部門及灌區(qū)管理單位要認真做好農業(yè)水價綜合改革宣傳工作。要通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡等媒體加強對全社會的宣傳，通過出動宣傳車、懸掛橫幅、張貼標語、發(fā)放宣傳材料、組織村民學習等方式加強對用水農戶的宣傳，廣泛宣傳改革的意義，引導農民樹立節(jié)水觀念、增強節(jié)水意識、提高有償用水意識和節(jié)約用水的自覺性，為推進農業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造良好社會環(huán)境和輿論氛圍。

吉林省人民政府辦公廳

2016年6月6日

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