寶政發(fā)〔2015〕25號《寶雞市人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實施意見》

《寶雞市人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實施意見》










寶政發(fā)〔2015〕25號

各縣、區(qū)人民政府，市政府各工作部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，是加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的重大舉措。根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》和《陜西省人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實施意見》（陜政發(fā)〔2015〕10號）有關(guān)要求，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就深化預(yù)算管理制度改革提出如下實施意見。

一、繼續(xù)完善部門預(yù)算編制

（一）細(xì)化部門預(yù)算編制。要根據(jù)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)和實際需要合理編制部門預(yù)算，并細(xì)化編制到支出經(jīng)濟(jì)分類科目，切實提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。對人員經(jīng)費，要據(jù)實計算，足額保障；對單位基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費，要合理測算，確保運轉(zhuǎn)需要。對“三公”經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費等一般性支出，要精打細(xì)算，按規(guī)定在限額內(nèi)編列預(yù)算。對編列到部門預(yù)算的項目支出，各單位要結(jié)合職能職責(zé)，加大精簡整合力度，提高項目設(shè)置的合理性和準(zhǔn)確性。劃清基本支出和項目支出的內(nèi)涵界限，逐步取消在項目支出中列支人員經(jīng)費的做法。

（二）建立部門綜合預(yù)算。要編制部門全口徑預(yù)算，使部門使用和管理的各項資金，都通過“一本預(yù)算”予以反映。除了公共預(yù)算和基金預(yù)算等財政撥款之外，各單位安排使用的事業(yè)收入、經(jīng)營收入、其他收入以及各類資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、其他自有資金等，都要全面納入部門預(yù)算，統(tǒng)籌考慮安排。凡部門未將上述資金列入年初預(yù)算，但在預(yù)算執(zhí)行中自行安排支出的，相應(yīng)扣減單位的預(yù)算撥款并按有關(guān)規(guī)定處罰。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束。部門預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，原則上不再調(diào)整；除無法預(yù)見的臨時性、特殊性支出事項及新出臺的政策外，財政部門一般不再追加預(yù)算；必須在當(dāng)年增加安排的自然災(zāi)害救災(zāi)等應(yīng)急支出，從預(yù)備費中調(diào)整解決；數(shù)額較大、預(yù)算年度內(nèi)難以解決的支出，列入下年預(yù)算。

二、全面深化專項資金管理改革

（一）規(guī)范專項資金設(shè)立。專項資金的設(shè)立要嚴(yán)格遵循“部門申請、財政審核、政府審定”的程序，市級主管部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和市委、市政府決策部署，提出專項資金申請和可行性報告，經(jīng)財政部門審核后報政府批準(zhǔn)，未經(jīng)政府審定批準(zhǔn)，一律不得另行設(shè)立專項資金。除按上述程序設(shè)立專項資金之外，各部門均不得在其他政府政策性文件、工作會議中作出設(shè)立專項資金的事項。建立健全財政專項資金定期評估和退出機(jī)制，對任務(wù)已完成或績效評價差的項目，要予以取消或核減支出。

（二）全面實行零基預(yù)算。專項資金的預(yù)算安排要打破基數(shù)，以零為基點，據(jù)實分配。同時，實行分類管理，其中對個人補助類民生專項，根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)和實際需求足額安排；對市委、市政府確定的重大項目和重點事項，優(yōu)先保障；對其他專項，根據(jù)項目申報情況，逐項審核，并按輕重緩急，一年一定。

（三）加強(qiáng)專項資金項目庫管理。對配套類項目（中省出臺的人員經(jīng)費政策配套、項目配套）和按照因素法測算分配的專項資金，由主管部門按照相關(guān)因素提前測算，并提供資金分配因素數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)納入項目庫管理，經(jīng)財政部門審核后確定分配計劃，下達(dá)資金預(yù)算。對需發(fā)布項目指南按項目法分配的專項資金實行項目庫管理，由主管部門征集和審核項目，對符合條件的項目擇優(yōu)排序，分別納入部門項目庫、財政項目庫管理。未納入項目庫的不安排項目資金。

（四）早編細(xì)編專項資金預(yù)算。市級主管部門要從每年7月開始啟動下一年度專項資金預(yù)算編制工作，特別是對按照項目法分配的專項資金，要會同財政等相關(guān)部門，根據(jù)中省有關(guān)政策和年度工作任務(wù)，提出專項資金項目安排的重點、方向、績效指標(biāo)，發(fā)布項目征集指南，逐級征集項目；對于縣級上報的項目，由縣級主管部門與縣財政局聯(lián)合出具文件，上報到市級主管部門進(jìn)行審核，同時報送市財政局備案；市級主管部門要對征集到的項目開展預(yù)算事前評審，形成評審報告，擇優(yōu)排序，納入部門項目庫，于10月底前提交市財政局；市財政局根據(jù)中省有關(guān)政策，結(jié)合下年度財力情況，對部門專項資金計劃進(jìn)行審核、匯總、平衡后，納入財政項目庫，并編入財政預(yù)算。財政預(yù)算經(jīng)法定程序?qū)徟?，財政部門要及時下達(dá)財政專項資金預(yù)算、批復(fù)部門預(yù)算。市級各部門要在接到財政部門批復(fù)的本部門預(yù)算后15日內(nèi)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，部門必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整。

（五）分級次編制專項資金預(yù)算。市級主管部門要按照項目支出的級次，將市級專項資金劃分為市本級支出、補助縣區(qū)支出兩部分，分級編制預(yù)算。凡在市級列支的專項資金，原則上要編入年初本部門的部門預(yù)算中，并細(xì)化到具體項目，細(xì)化到支出功能分類科目的項級、經(jīng)濟(jì)分類科目的款級，部門不得進(jìn)行二次分配；未編入年初預(yù)算的，執(zhí)行中原則上不得追加支出。補助縣區(qū)的專項資金，要分項目、分縣區(qū)編制支出預(yù)算。

（六）創(chuàng)新專項資金投入方式。要打破部門與部門、存量與增量界限進(jìn)行歸并整合，凡屬“小、散、亂”，效用不明顯的專項資金堅決予以取消；逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金，創(chuàng)新投入方式，設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，吸引社會資本參與，拓展財政資金有償使用渠道，運用階段參股、跟進(jìn)投資等方式推動股權(quán)投資基金發(fā)展壯大，支持我市重點產(chǎn)業(yè)和中小微企業(yè)加快發(fā)展；創(chuàng)新融資模式，建立貸款風(fēng)險補償機(jī)制，推行“政府+銀行+保險”業(yè)務(wù)運作模式，鼓勵保險機(jī)構(gòu)開展針對小微、涉農(nóng)和科技型中小企業(yè)借款人還款行為的保證保險，對投保企業(yè)的保費予以一定比例的補貼，對確認(rèn)的保險機(jī)構(gòu)損失按比例予以補償。

（七）逐步健全預(yù)算績效管理機(jī)制。從2016年起，對項目支出實施事前、事中、事后全過程績效管理。市級部門在申報專項資金時，要積極開展項目事前評審，對項目的可行性、經(jīng)濟(jì)和社會效益、項目績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、資金計劃制定的合理性等內(nèi)容進(jìn)行評價認(rèn)證，確保項目真實可行。預(yù)算執(zhí)行中，主管部門和財政部門要積極開展預(yù)算執(zhí)行中的績效跟蹤和監(jiān)督管理，及時糾正績效執(zhí)行偏差，確保項目按照績效指標(biāo)正常實施。預(yù)算年度結(jié)束或項目執(zhí)行完畢后，項目實施單位要對具體項目績效進(jìn)行自評，主管部門要對專項資金總體績效進(jìn)行評審，財政部門要對部門單位項目績效自評情況進(jìn)行審核或者再評價。對績效評價結(jié)果為優(yōu)的，財政部門在安排專項資金時可優(yōu)先保障和重點支持；對評價結(jié)果為一般的，要按一定比例扣減專項資金；對評價結(jié)果為差的，取消該項目和資金規(guī)模。

三、不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

（一）強(qiáng)化財政供養(yǎng)人員管理。積極完善財政與機(jī)構(gòu)編制、人力資源、組織部門的人員信息資源共享、信息比對和動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，切實解決違規(guī)進(jìn)人、“吃空餉”等問題。各級各部門要采取有效措施，健全完善財政供養(yǎng)人員內(nèi)部管理制度，確保財政供養(yǎng)人員信息真實。

（二）清理規(guī)范與支出掛鉤事項。清理規(guī)范重點支出與財政收支增幅、生產(chǎn)總值、總?cè)丝诘葤煦^事項，不再采取年初預(yù)算時先按掛鉤事項確定支出總額，預(yù)算執(zhí)行中再安排具體項目的做法，改為年初預(yù)算時，按具體項目確定支出總額，優(yōu)先保障重點支出需要。

（三）加大對財源建設(shè)項目的支持力度。市財政部門要逐縣區(qū)編制財源建設(shè)項目庫，對財稅貢獻(xiàn)大的重點建設(shè)項目、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、科技創(chuàng)新項目，優(yōu)先予以支持。

（四）逐步統(tǒng)籌以收定支項目。結(jié)合稅費制度改革，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、城市配套費、排污費、污水處理費、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款等?？顚Ｓ玫囊?guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費。

四、切實加強(qiáng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和財政專戶管理

（一）統(tǒng)籌結(jié)余資金管理。對部門預(yù)算結(jié)余資金和部門、單位連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)2年及以上的資金（包含基建資金和非基建等實戶資金），作為結(jié)余資金管理，收回財政統(tǒng)籌安排。

（二）建立預(yù)算編制與結(jié)轉(zhuǎn)資金管理相結(jié)合的機(jī)制。對常年累計結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的部門，在編制年度部門預(yù)算時，相應(yīng)壓縮本級財政的預(yù)算總額。

（三）嚴(yán)格政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。對政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模超過當(dāng)年收入30%部分，調(diào)入一般公共預(yù)算，補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

（四）加強(qiáng)政府采購預(yù)算執(zhí)行。年初批復(fù)到部門的政府采購預(yù)算，在當(dāng)年9月底前無特殊原因未啟動采購程序的，采購資金要予以收回。

（五）加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。財政部門要實行動態(tài)管理，建立預(yù)算執(zhí)行通報制度，對項目預(yù)算下達(dá)后，年度內(nèi)執(zhí)行進(jìn)度持續(xù)低于序時進(jìn)度的，對項目主管部門進(jìn)行通報批評；對在10月底仍未實施的項目資金，財政部門要予以收回，用于重點支出或新增支出。

（六）加強(qiáng)財政專戶管理。全面清理財政支出專戶，對符合國務(wù)院和財政部規(guī)定的予以保留，其余財政專戶一律予以撤銷。現(xiàn)有支出專戶資金全部調(diào)入國庫，作為權(quán)責(zé)發(fā)生制事項單獨分賬核算，今明兩年內(nèi)使用完畢，其中2015年使用60%以上。嚴(yán)禁違規(guī)將財政資金從國庫轉(zhuǎn)入財政專戶并虛列支出或?qū)⒇斦Y金支付到預(yù)算單位實有資金賬戶。今后除中央規(guī)定的可通過專戶撥付的資金外，其余財政資金一律不得通過專戶撥付。依據(jù)法律法規(guī)和國務(wù)院、財政部的規(guī)定設(shè)立的財政支出專戶資金中，超過兩年以上的結(jié)轉(zhuǎn)資金應(yīng)及時調(diào)入國庫，統(tǒng)籌使用。

五、進(jìn)一步細(xì)化預(yù)決算信息公開

（一）細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容。政府預(yù)決算支出要全部細(xì)化公開到功能分類的項級科目和經(jīng)濟(jì)分類的款級科目，政府預(yù)決算的公開由本級政府財政部門在規(guī)定的時限內(nèi)，在政府門戶網(wǎng)站及財政部門網(wǎng)站上向社會公開。

（二）細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容。各部門作為部門預(yù)決算公開的主體，要對本部門預(yù)決算、“三公”經(jīng)費預(yù)決算公開的真實性、及時性負(fù)責(zé)，并在規(guī)定的時限內(nèi)在其門戶網(wǎng)站上向社會公開。在公開部門預(yù)決算的同時，還要公開本部門資產(chǎn)占有情況、政府債務(wù)余額、政府采購預(yù)算及實施過程等情況，通過擴(kuò)大預(yù)決算公開范圍，促進(jìn)預(yù)算管理透明，支出管理規(guī)范。

六、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

（一）規(guī)范政府預(yù)算報告審查程序。政府向本級人大報告支出預(yù)算的同時，要重點報告支出政策內(nèi)容。預(yù)算執(zhí)行中如需增加或減少本級預(yù)算總支出，須報經(jīng)本級人大常委會審查批準(zhǔn)。

（二）加強(qiáng)收入科學(xué)化管理。加強(qiáng)稅收征管，做到依法征收，應(yīng)收盡收。加強(qiáng)非稅收入征管，制定行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄清單，堅決取消不合法、不合理的收費項目。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，建立定期評估和退出機(jī)制。

（三）建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，可用于沖減赤字、化解政府債務(wù)或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。如出現(xiàn)短收，可通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出，實現(xiàn)平衡；如采取上述措施后仍不能實現(xiàn)平衡，可通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算中歸還。政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算如出現(xiàn)超收，結(jié)轉(zhuǎn)下年安排；如出現(xiàn)短收，通過削減支出實現(xiàn)平衡。

七、切實加強(qiáng)政府性債務(wù)管理

（一）實行政府性債務(wù)限額管理。從2015年起，縣區(qū)政府只能通過省級財政部門代為發(fā)行政府債券舉借政府債務(wù)，不得自行舉債，并實行限額控制。市政府在省政府批準(zhǔn)的限額內(nèi)，根據(jù)各縣區(qū)及市本級債務(wù)情況，確定全市舉債計劃，上報省財政廳代為發(fā)行。

（二）政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。對政府一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，專項債務(wù)納入基金預(yù)算管理；政府債券資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

（三）妥善處理政府存量債務(wù)。對政府要履行償債責(zé)任的存量債務(wù)，必要時可通過政府資產(chǎn)處置、政府與社會資本合作（PPP）、發(fā)行政府債券置換等方式解決。

（四）建立債務(wù)管理問責(zé)機(jī)制?？h區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人是政府性債務(wù)的第一責(zé)任人，要認(rèn)真抓好政策落實。要將政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入年度目標(biāo)責(zé)任考核范圍，強(qiáng)化責(zé)任追究。

八、用足積極財政政策支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長

（一）認(rèn)真落實中省減稅降費政策。穩(wěn)步推進(jìn)營改增試點，逐步擴(kuò)大到營業(yè)稅所有行業(yè)。完善加速折舊政策，對符合條件的企業(yè)放寬適用折舊條件。進(jìn)一步擴(kuò)大小微企業(yè)所得稅減半征收覆蓋面，將個人轉(zhuǎn)讓住房營業(yè)稅免稅年限由5年恢復(fù)為2年，繼續(xù)清理取消不合理的涉企收費。

（二）推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整培育新興增長點。調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大力支持國企改革和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；重點支持旅游、電子商務(wù)、夜間經(jīng)濟(jì)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加快推廣新能源汽車，加大大氣污染防治力度。

（三）保障和改善民生。積極推進(jìn)棚戶區(qū)、農(nóng)村危房改造等保障性安居工程建設(shè)，建立財政義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，提高企業(yè)退休人員和居民養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革，增加城鄉(xiāng)居民收入，促進(jìn)消費。

（四）加快推廣PPP模式。在公共服務(wù)、市政建設(shè)、水污染防治、公路建設(shè)等領(lǐng)域，加快推進(jìn)PPP模式，吸引社會資本投入。加快政府債務(wù)置換工作，降低債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，為政府騰出資金用于重點項目建設(shè)。

九、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律

各縣區(qū)、各部門要認(rèn)真執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)和政策，嚴(yán)格按照規(guī)范的程序編報預(yù)決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財政資金，自覺接受人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。要在進(jìn)一步強(qiáng)化自查和審計監(jiān)督的基礎(chǔ)上，財政部門定期開展專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)和整改存在的問題。要強(qiáng)化責(zé)任追究，對檢查中發(fā)現(xiàn)的虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用、滯留財政資金以及違規(guī)出臺稅收優(yōu)惠政策等涉及違規(guī)違紀(jì)的行為，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》等法律法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)肅處理。

深化預(yù)算管理制度改革涉及制度創(chuàng)新、管理模式改變和利益關(guān)系調(diào)整，任務(wù)艱巨，面臨許多矛盾和困難。各縣區(qū)、各部門要從大局出發(fā)，充分認(rèn)識深化預(yù)算管理制度改革的重要性、緊迫性和艱巨性，牢固樹立依法理財觀念，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓工作落實，確保在法治軌道上推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。

寶雞市人民政府

2015年10月13日

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