洛陽市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)洛陽市創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作方案的通知






洛政辦〔2011〕95號

各縣（市、區(qū)）人民政府，市人民政府有關(guān)部門，洛陽高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會，洛陽新區(qū)管委會辦公室，各有關(guān)單位：

《洛陽市創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作方案》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹落實。

二○一一年七月二十日

洛陽市創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作方案

根據(jù)《河南省人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)河南省創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作方案的通知》（豫政〔2011〕29號）精神，結(jié)合我市實際，制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以解難題、保發(fā)展、促節(jié)約為主線，以推進(jìn)國土資源管理理念、體制、制度、方式和手段等方面的創(chuàng)新為重點，建立健全農(nóng)村土地整治、節(jié)約集約用地和強化監(jiān)督管理機制，全面提高國土資源利用對我市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

二、主要目標(biāo)

（一）落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，力保糧食安全。實行耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù)，堅守426084公頃耕地和375200公頃基本農(nóng)田紅線，確保總量不減少、質(zhì)量不降低、布局更合理。

（二）堅持有限指標(biāo)保重點的原則，力保國家和省、市重點項目及時落地，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少的規(guī)模和范圍。除爭取使用國家新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)不低于1.2萬畝外，確保年內(nèi)用于掛鉤（置換）、折抵指標(biāo)不少于8000畝。

（三）建立農(nóng)村“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”規(guī)劃引導(dǎo)機制。明確“三集中”土地整理分階段目標(biāo)任務(wù)，啟動全市30個村土地整治試點，整治土地面積不少于1.5萬畝，推進(jìn)土地利用“三集中”步伐，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)用地和建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局。

（四）爭取工業(yè)項目用地投資強度平均提高28%以上、容積率平均提高20%以上。新上工業(yè)項目用地的固定資產(chǎn)投資強度，國家級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）不得低于250萬元/畝，其他各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)）不得低于200萬元/畝。

（五）力保依法、依規(guī)管理和使用土地。進(jìn)一步健全聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，做好土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和相關(guān)問責(zé)工作，始終保持打擊違法違規(guī)占用耕地的高壓態(tài)勢，確保全市違法違規(guī)用地比例低于15%問責(zé)線。

三、政策措施

（一）創(chuàng)新土地整理工作機制，大力推進(jìn)土地整理工作。

1．各縣（市、區(qū)）要從實際出發(fā)，科學(xué)編制土地整理專項規(guī)劃，科學(xué)制定“十二五”期間土地整理目標(biāo)、任務(wù)，科學(xué)安排土地整理項目。要按照“規(guī)劃先行、政策引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計劃、循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地整理。

2．貫徹“誰投資，誰受益”的原則，通過實施土地整理置換、折抵的建設(shè)用地指標(biāo)，可在全市范圍內(nèi)通過市場化配置有償使用，充分調(diào)動各級各部門開展土地整理的積極性。

3．建立完善的土地整理工程設(shè)施后期管護(hù)制度。按照“誰受益、誰管理”的原則，明確管護(hù)主體、落實管理職責(zé)、解決管護(hù)資金渠道，保障土地整理工程設(shè)施的安全和有效維護(hù)。

（二）創(chuàng)新節(jié)約集約用地機制，推進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。

1.建立健全節(jié)約集約用地的約束機制

（1）在全面掌握土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，按照保護(hù)耕地為前提、控制新增為重點、節(jié)約集約為核心的方針，遵循布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約的原則，引導(dǎo)工業(yè)向工業(yè)區(qū)（開發(fā)區(qū)、園區(qū)）集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中，進(jìn)一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。

（2）充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用。與土地利用有關(guān)的各類規(guī)劃要在用地規(guī)模、布局和時序方面與土地利用總體規(guī)劃相銜接，不符合土地利用總體規(guī)劃安排的，必須及時調(diào)整和修改。城鄉(xiāng)規(guī)劃要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展的原則和城鄉(xiāng)規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)編制，各類交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃要按照合理布局、經(jīng)濟(jì)可行、控制時序的原則編制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要按照統(tǒng)籌與重點相結(jié)合、繼承與創(chuàng)新相結(jié)合、環(huán)境與人本相結(jié)合、鏈?zhǔn)桨l(fā)展與集群發(fā)展相結(jié)合的原則編制。嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，防止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)。

（3）嚴(yán)格落實土地供應(yīng)政策。嚴(yán)格執(zhí)行國家《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》。鼓勵建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，嚴(yán)禁向高耗能、高排放、淘汰類工業(yè)項目供地，嚴(yán)禁建設(shè)脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶，嚴(yán)格控制行政機關(guān)辦公樓用地標(biāo)準(zhǔn)，停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場項目以及行政機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心項目的土地供應(yīng)。推廣節(jié)能節(jié)地的中小戶型住宅建設(shè)，增加服務(wù)業(yè)發(fā)展用地。

（4）嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)項目用地標(biāo)準(zhǔn)。制定工業(yè)用地出讓方案或者簽訂工業(yè)用地出讓合同，必須確定或者約定投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率等土地利用控制性指標(biāo)要求。方案確定或者合同約定的各項控制性指標(biāo)，必須符合國土資源部《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》的規(guī)定。

（5）建立土地利用竣工驗收制度。為了規(guī)范國有土地管理，在辦理國有土地供地手續(xù)時，必須明確用地項目建筑容積率、建筑密度、綠化率、投資強度和竣工時間等主要指標(biāo)。項目工程建設(shè)竣工后，由用地單位向國土資源部門申請土地利用竣工驗收，驗收合格后發(fā)放《土地利用建設(shè)竣工驗收通知書》，按照規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。對檢查驗收中發(fā)現(xiàn)存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變?nèi)莘e率、建筑系數(shù)和土地用途等土地利用指標(biāo)條件，暫緩?fù)恋氐怯?，并?zé)令用地單位限期重新簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同或變更協(xié)議，補繳土地出讓金后再辦理土地登記手續(xù)。在未對建設(shè)項目進(jìn)行土地利用建設(shè)竣工驗收前擅自進(jìn)行登記的，將追究有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人的責(zé)任，造成資產(chǎn)流失的，移交有關(guān)部門依法處理。

2.建立健全節(jié)約集約用地的激勵機制

（1）努力拓展城市發(fā)展空間。按照節(jié)約集約用地的要求，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局。在符合城市規(guī)劃的前提下，鼓勵城市向空中發(fā)展，提高建筑高度和容積率，建設(shè)高層商業(yè)、辦公及住宅樓。對食品、飲料、紡織、服裝、家具、文體用品、醫(yī)藥、電子設(shè)備、工藝品等各類適合多層生產(chǎn)廠房的工業(yè)項目，必須采用多層生產(chǎn)廠房。新建、改建大型商場和住宅小區(qū)，必須建設(shè)地下停車場，在滿足車輛集散要求的前提下，最大限度地開發(fā)利用地下空間。

（2）加大閑置土地處置力度。新增建設(shè)用地或者土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣滿兩年未供地或未實施征地補償安置方案的，批準(zhǔn)文件自動失效。超過《土地出讓合同》約定或者《土地劃撥決定書》規(guī)定的動工開發(fā)期限尚未動工造成土地閑置滿一年的，按出讓或者劃撥土地價款的20%征收土地閑置費，并按國家規(guī)定征收增值地價。土地閑置滿兩年依法應(yīng)當(dāng)收回的，市、縣政府應(yīng)當(dāng)在半年內(nèi)報經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)收回閑置的土地，重新安排使用；依法不能收回的，要采取改變用途、等價置換、臨時使用、納入儲備等多種辦法，及時盤活利用。

（3）依法復(fù)墾利用土地。因建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查、采礦、取土等原因挖損、塌陷土地的，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則落實復(fù)墾責(zé)任。在批準(zhǔn)建設(shè)用地或者發(fā)放采礦許可證時，責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)依法向市、縣國土資源部門繳納土地復(fù)墾費或者繳納礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。災(zāi)毀和歷史遺留損毀土地，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵社會資金進(jìn)行復(fù)墾。

（4）積極引導(dǎo)使用未利用地。開展未利用地適宜性評價，做好未利用地開發(fā)規(guī)劃，要堅持科學(xué)開發(fā)、保護(hù)環(huán)境，將適宜開發(fā)建設(shè)的未利用地，優(yōu)先開發(fā)為建設(shè)用地。

（5）鼓勵開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。按照從農(nóng)村實際出發(fā)、尊重農(nóng)民意愿、體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色的要求，盡快編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍，優(yōu)化村莊空間布局和用地布局。農(nóng)村建設(shè)用地整理要按照土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃進(jìn)行，加快中心村莊建設(shè)，遷建一批人口較少、不適合生存和發(fā)展的村莊。在條件允許的情況下，積極引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)多層住宅。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，治理“空心村”，提高農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地利用率，減少對新增建設(shè)用地的需求。將村莊土地開發(fā)整理納入全市新增建設(shè)用地土地有償使用費土地開發(fā)整理專項資金預(yù)算。

（6）建立土地節(jié)約集約利用評價制度。要組織研究建立土地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系，開展土地節(jié)約集約利用評估工作。把單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗量，作為上一級政府對下一級政府考核的內(nèi)容。對符合產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約要求的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)。建立節(jié)約集約用地專項獎勵基金。市、縣級財政從土地出讓金中提取1%-1.5%，與土地閑置費一并納入節(jié)約集約用地專項獎勵基金，用于獎勵節(jié)約集約用地先進(jìn)企業(yè)和單位。

（三）創(chuàng)新土地利用的市場機制，規(guī)范市場行為。

1.規(guī)范土地價格形成機制。工業(yè)用地和商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的其他用地，都必須以招標(biāo)拍賣掛牌方式公開出讓土地。在不改變用途的情況下原劃撥土地使用權(quán)人申請辦理出讓手續(xù)的、因公共利益或者實施城市規(guī)劃需要政府要求企業(yè)搬遷的，因城中村改造需要安置村民用房的，經(jīng)市、縣政府批準(zhǔn)，可以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)。工業(yè)用地出讓價格和協(xié)議出讓土地價格不得低于國家規(guī)定的最低價。對非經(jīng)營性用地，在簽訂《土地出讓合同》或者頒發(fā)《土地劃撥決定書》時，應(yīng)當(dāng)約定或者規(guī)定改變?yōu)榻?jīng)營性用地時，政府可以收回土地使用權(quán)，重新依法出讓。

2.健全建設(shè)用地儲備制度。土地儲備工作由市、縣國土資源部門所屬的土地儲備機構(gòu)負(fù)責(zé)。已辦理轉(zhuǎn)用征收手續(xù)的土地、收購的土地、依法收回的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、工礦倉儲等非經(jīng)營性用途改變?yōu)樯虡I(yè)旅游娛樂商品住宅等經(jīng)營性用途的土地，納入儲備范圍。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通信、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要通過公開招標(biāo)方式選擇施工單位。儲備土地完成前期開發(fā)后，由市、縣國土資源部門統(tǒng)一組織供地。

3.規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，且不得用于商品住宅開發(fā)。進(jìn)行農(nóng)民集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，由當(dāng)事人提出申請，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意，市、縣國土資源部門審查，報市、縣政府批準(zhǔn)，嚴(yán)禁集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)。經(jīng)依法批準(zhǔn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過出讓、出租、入股、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等方式進(jìn)入市場。集體建設(shè)用地使用權(quán)的價格，可以參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)確定。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)依法辦理土地變更登記手續(xù)。經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地使用權(quán)，受法律保護(hù)。

4.加強土地市場監(jiān)管。國土資源部門要加強對土地競買人的資格審查，凡存在有拖欠土地出讓金、閑置土地及其他土地違法、違規(guī)、違約行為的競買人，不得參加土地競買活動。加強對土地估價行業(yè)的日常監(jiān)管，及時公示土地估價機構(gòu)誠信檔案，嚴(yán)格土地估價報告抽查制度，提高土地估價報告質(zhì)量。

（四）創(chuàng)新土地開發(fā)利用的監(jiān)管機制。

1.完善土地整理制度。將土地整理作為一個重要方面納入到土地管理工作中，要制定或者明確土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)可調(diào)整的范圍、調(diào)整程序、獎懲措施、法律責(zé)任等內(nèi)容，使土地整理項目在建設(shè)過程中，土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整、獎懲措施等有法可依、有章可循。

2.完善土地市場動態(tài)監(jiān)測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執(zhí)行實施全程監(jiān)管，及時向社會公開當(dāng)年供地計劃、結(jié)果及實際開發(fā)利用情況等動態(tài)信息，接受社會監(jiān)督。

3.加強對節(jié)約集約用地工作的監(jiān)管。建立節(jié)約集約用地協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。供地總量、供地政策、供地標(biāo)準(zhǔn)、供地方式、供地價格由國土資源部門負(fù)責(zé)，產(chǎn)業(yè)政策、項目準(zhǔn)入由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)，土地利用的規(guī)劃參數(shù)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）投資強度由商務(wù)部門負(fù)責(zé)。國土資源部門要會同監(jiān)察部門加強對用地情況的執(zhí)法監(jiān)察，重點查處嚴(yán)重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規(guī)案件，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員的責(zé)任。

4.建立節(jié)約集約用地考核制度。要結(jié)合實際，制訂單位GDP和固定資產(chǎn)投資增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法，探索節(jié)約集約用地的各項有效措施。節(jié)約集約用地的考核，實行上一級政府對下一級政府的分級考核，考核結(jié)果由同級政府的國土資源部門定期公布，對土地節(jié)約集約利用程度較高的地區(qū)，給予獎勵。

5.強化輿論監(jiān)督。充分運用報刊、信息、國土資源網(wǎng)站等，大力宣傳創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作活動的決策精神，宣傳開展創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作的重要意義，不斷提高社會公眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的土地資源憂患意識、依法依規(guī)用地意識和節(jié)約集約用地意識。對節(jié)約集約用地先進(jìn)典型給予表彰獎勵，對破壞、浪費、閑置土地資源的典型案件要進(jìn)行公開調(diào)查處理并予以曝光。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，為創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作營造良好的社會氛圍。

四、加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任

（一）成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。市政府成立洛陽市創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，沈慶懷副市長任組長，市國土資源、發(fā)展改革、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)、水利、監(jiān)察等部門負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市國土資源局，負(fù)責(zé)全市創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項活動的日常工作。

（二）狠抓協(xié)調(diào)落實。各縣（市、區(qū)）要把創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項活動擺上重要位置，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實。要成立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，及時協(xié)調(diào)矛盾，處理活動開展過程中出現(xiàn)的問題，嚴(yán)格落實活動內(nèi)容，確?；顒淤|(zhì)量。對涉及兩個以上部門的活動內(nèi)容，部門之間要加強溝通協(xié)調(diào)，相互支持，相互配合，形成抓工作落實的合力，確保活動的順利實施。

（三）加強督查考核。市政府將開展創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項活動列入對各地各部門年度工作目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。對開展創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項活動任務(wù)完成出色、成果明顯的單位和部門，在年終目標(biāo)考核時適當(dāng)加分，對主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員予以獎勵；對措施不得力、無成效和群眾反映較多的單位和部門，取消單位（部門）和主要負(fù)責(zé)人當(dāng)年評選先進(jìn)資格。